II SA/Sz 1149/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust.1 i 2 oraz art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., zwanej dalej jako "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwanej dalej jako "k.p.a."), orzekł o uznaniu D. R. z dniem 19 września 2019 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest mniejsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. podniósł, że zgodnie z art. 72 ust. 4 ustawy do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że D. R. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna w dniu 19 września 2019 r., a w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy z PHU [...], z którego wynika, że strona była zatrudniona od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2019 r. w wymiarze 40 godzin tygodniowo w ramach nauki zawodu jako kucharz. Sytuacja strony podlega zatem ocenie z punktu widzenia przepisu art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, w którym to przepisie zostały określone warunki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Z przepisów tych wynika, że strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, liczonym w jej przypadku od 18 marca 2018 r. do 18 września 2019 r. winna wykazać 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku (tj. z tytułu zatrudnienia, wykonywania umowy zlecenia itp.) i osiągać wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy). W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma także to, że strona była zatrudniona w ww. firmie jako uczeń. Zagadnienie zatrudniania młodocianych pracowników regulują przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy, natomiast zasady i warunki odbywania przygotowania zawodowego określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Stosownie do § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz.U. z 2018 r., poz. 2010 - dalej jako "rozporządzenie") młodocianemu w okresie nauki zawodu przysługuje wynagrodzenie obliczane w stosunku procentowym do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim kwartale, obowiązującego od pierwszego dnia następnego miesiąca po ogłoszeniu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Stosunek procentowy wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1, wynosi: 1) w pierwszym roku nauki – nie mniej niż 5%, 2) w drugim roku nauki – nie mniej niż 6%, 3) w trzecim roku nauki – nie mniej niż 7%. Zgodnie natomiast z treścią § 20 rozporządzenia, młodocianym odbywającym przyuczenie do wykonywania określonej pracy przysługuje nie mniej niż 4% wynagrodzenia, o którym mowa w § 19 ust. 1. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji udokumentowała wprawdzie okres zatrudnienia w wymiarze wynoszącym więcej niż 365 dni, lecz nie udokumentowała, że w okresie zatrudnienia u pracodawcy osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, co stanowi obligatoryjny warunek do przyznania świadczenia z tytułu bezrobocia. Odnosząc się do kolejnych podnoszonych w odwołaniu kwestii, Wojewoda podkreślił, że kategoria zwana przez ustawodawcę "okresem uprawniającym do zasiłku" nie jest tożsama z okresami warunkującymi nabycie prawa do zasiłku, o którym pisze strona, wskazując art. 72 ust. 4 ustawy. Wysokość zasiłków dla bezrobotnych jest przede wszystkim zróżnicowana w zależności od tzw. okresu uprawniającego do zasiłku. Ustanowione zostały przy tym trzy poziomy zasiłkowe. Zasiłek podstawowy, w wysokości 100% ustalonej kwoty, przysługuje wówczas, gdy okres uprawniający do zasiłku wynosi od 5 do 20 lat, zasiłek obniżony, w wysokości 80% tej kwoty, gdy okres ten wynosi mniej niż 5 lat, wreszcie zasiłek podwyższony, w wysokości 120% - gdy okres ten wynosi co najmniej 20 lat. Przepis ww. artykułu (art. 72 ust. 4) nie jest zatem samodzielną podstawą do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. D. R. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W argumentacji skargi skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż "w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest mniejsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych". Natomiast względem decyzji organu odwoławczego podniósł zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. i) ustawy poprzez jego niezastosowanie, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazał, że nie zastosowano art. 72 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników, okres zatrudnienia za granicą osoby, która przesiedliła się do kraju na warunkach, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że odmówiono prawa do pobierania zasiłku. Na zakończenie stwierdził, że z załączonych do skargi dokumentów wynika, że spełnił ustawowe przesłanki do nabycia prawa do zasiłku, a mianowicie był zatrudniony przez wymagany przepisem okres, a ponadto osiągał dochód, od którego istnieje obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Do skargi załączył świadectwo pracy, świadectwo ukończenia [...], kopię decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] r., odwołanie od tej decyzji, kopię decyzji Wojewody z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie niniejszej sprawy kwestią sporną jest będąca przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji, odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Natomiast w ust. 2 ustawy wskazano enumeratywnie jakie jeszcze okresy zalicza się do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wynika wprost, że co do zasady prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: - po pierwsze – posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących, co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, - po drugie – uzyskiwania w powyższym okresie wynagrodzenia. Organy zgodnie uznały, że skarżący nie spełniła warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnego, o których mowa w art. 271 ust. 1 i 2 ustawy, aczkolwiek każdy odmiennie uzasadnił swoje stanowisko. Zdaniem Sądu, analiza akt dowodzi, że oba rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadzono tylko do jednego zdania, wskazującego, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest mniejsza niż 365 dni. Organ w żaden sposób nie umotywował tak zajętego stanowiska, nie wyjaśnił z czego ono wynika, co świadczy o uchybieniu art. 107 § 3 k.p.a. jak i związanej z nim zasady przekonywania. Poza tym powyższe stwierdzenie organu nie sposób uznać za prawidłowe, skoro z przedłożonego do akt administracyjnych świadectwa pracy z dnia [...] sierpnia 2019 r. wynika, że strona była zatrudniona od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2019 r., a zatem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, liczonym od dnia 18 marca 2018 r. do dnia 18 września 2019 r. zatrudnienie wyniosło ponad 365 dni. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł to uchybienie i je konwalidował, jednakże sam nie ustrzegł się błędów, bowiem dokonał wadliwej oceny w zakresie przesłanki osiągniętego przez stronę wynagrodzenia. Mianowicie organ powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania stwierdził, że strona nie udokumentowała, aby w okresie zatrudnienia u pracodawcy osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy potwierdza ustalenia organu, że skarżący był zatrudniony jako uczeń, ale powyższe nie może automatycznie przesądzać o braku podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Zauważyć bowiem należy, że w przepisach rozporządzenia mowa jest o przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu, a nie minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Nadto ustawodawca określając stosunek procentowy wynagrodzenia przysługującego młodocianemu za pracę w ramach przygotowania zawodowego posłużył się zwrotem "nie mniej niż", co oznacza, że taki pracownik może uzyskać wynagrodzenie wyże niż wskaźnik procentowy, gdyż ten określa tylko dolną granicę wynagrodzenia, a nie górną. W konsekwencji uregulowania te nie stoją zatem na przeszkodzie przyznaniu młodocianemu pracownikowi wynagrodzenia odpowiadającego co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, a w takiej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie jakie faktycznie wynagrodzenie otrzymywał skarżący. Tymczasem akta administracyjne sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby na dokonanie ustaleń w tej mierze. Brak takiego dokumentu, w postaci chociażby zaświadczenia pracodawcy o wysokości wynagrodzenia, uniemożliwia dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń i właściwą ocenę zasadniczej przesłanki warunkującej przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy powinno być poprzedzone niewadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, gdyż jest to element niezbędny do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie z przepisami k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Niewątpliwie organy nie sprostały tym obowiązkom, czym uchybiły przepisom postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei charakter tego naruszenia czyni niecelowym odnoszenie się do dalej idącej argumentacji skargi. Ponownie rozpoznając wniosek, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu i wyeliminowania stwierdzonych uchybień. W szczególności organ winien, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej, uzupełnić materiał dowodowy o dokument potwierdzający wysokość otrzymywanego przez skarżącego w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji wynagrodzenia. Następnie stosownie do ustaleń wynikających z tego dokumentu – celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu – przeanalizować, czy stronie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych pod kątem wszystkich przypadków aktywności zawodowej wskazanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, w tym powołanego w skardze lit. i. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja w części dotyczącej uznania strony za osobę bezrobotną nie została zaskarżona).