II SA/Sz 1141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), działając z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania R. D. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę za wynajem mieszkania w wysokości 5000 zł, opłatę za kaucję za wynajem mieszkania w wysokości 5000 zł oraz koszty przeprowadzki w wysokości 2000 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 20 czerwca 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wpłynęło pismo R. D., w którym wyżej wymieniony ponownie domagał się rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy finansowej. W piśmie wnioskodawca wskazał, że domaga się raz jeszcze natychmiastowego udzielenia skutecznej, adekwatnej do okoliczności pomocy, tj. zasiłku celowego w łącznej wysokości 12.000 zł z przeznaczeniem na opłacenie wynajmu mieszkania, kaucji za wynajem mieszkania oraz koszty przeprowadzki, a także zagwarantowania skutecznej pomocy w kontynuacji wynajmu mieszkania do czasu skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji rodzinnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił przyznania pomocy finansowej we wnioskowanym zakresie. R. D. pismem z dnia 31 lipca 2022 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] z uwagi na to, że w sprawie R. D. została uprzednio wydana tożsama decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2022 r. Powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i zasadę, wedle której decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, Kolegium uznało, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] a sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] istnieje tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i tożsamość stanu prawnego i stanu faktycznego. Obie decyzje zostały wydane na skutek wniosku R. D. o wypłatę zasiłku celowego w łącznej wysokości 12.000 zł z przeznaczeniem na opłacenie wynajmu mieszkania, kaucji za wynajem mieszkania oraz koszty przeprowadzki. Ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie skutkowało uznaniem jej przez Kolegium za dotkniętą wadą określoną w 156 § 1 pkt 3 k.p.a. R. D. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jako bezzasadnej i mającej na celu utrudnienie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił uniemożliwienie obrony przed organem II instancji oraz sądem administracyjnym, pod pretekstem tożsamości treści wcześniej wydanej decyzji organu I instancji. Skarżący wyjaśnił, że wcześniejsze wydanie decyzji przez organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnia uniemożliwienia skarżącemu odwołania się od wydanej decyzji poprzez stwierdzenie przez Kolegium jej nieważności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej określanej "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdzająca nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Celowym jest w tym miejscu przypomnienie, że decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę za wynajem mieszkania w wysokości 5000 zł, opłatę za kaucję za wynajem mieszkania w wysokości 5000 zł oraz koszty przeprowadzki w wysokości 2000 zł. Od decyzji skarżący wniósł odwołanie, które zostało rozpatrzone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r., nr [...] r. Przytoczone daty wydanych decyzji wskazują, że na dzień wydania przez Prezydenta Miasta S. kolejnej decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] decyzja z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] nie była decyzją ostateczną. W tym kontekście błędne było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wystąpiła przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. sprawa będąca przedmiotem jej rozstrzygnięcia nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Tymczasem, przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Ponadto, istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trybu przewidzianego do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zwrócenie uwagi na etap postępowania, w którym Kolegium wszczęło ten nadzwyczajny tryb postępowania. Z niespornego stanu faktycznego wynika, że decyzję o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium podjęło po otrzymaniu odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] W pierwszej kolejności należy przywołać orzecznictwo stwierdzające, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest według Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze. Rozpatrzenie pisma złożonego przez stronę przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji, narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy, w ten sposób bowiem zostaje zawężony zakres kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie do przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 687/05; wyrok NSA z 14 lutego 2007 r., II GSK 290/06 wraz z glosą B. Adamiak, OSP 2008, nr 2, poz. 21). Stwierdza się, iż postępowanie odwoławcze ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, a stwierdzenie nieważności decyzji nie mieści się w zakresie kompetencji organu odwoławczego (zob. np. postanowienie NSA z 23 czerwca 2016 r., II GSK 2780/16 i przywołane tam orzecznictwo). Stanowisko takie prezentuje również P. Przybysz w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowanego w Lex. el 2022). Obecnie dopuszcza się możliwość stosowania nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, "Wspólnota" 1992/37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993/7–8, s. 98). Zgodnie z powołanym wyrokiem, art. 157 § 2 oraz inne przepisy Kodeksu nie zabraniają stronie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1, który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 powinien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji jednak gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może nastąpić w dwóch przypadkach, po pierwsze, gdy w terminie 14 dni od wydania decyzji nieostatecznej, przy braku odwołania, wkracza z urzędu organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, po drugie, gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (por. W. Chróścielewski [w:] Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami, 2021, s. 261). Jednak w wypadku gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21). Zgodnie z powyższym wyrokiem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując, w przypadku złożonego przez stronę odwołania organ administracji wyższego stopnia może wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2). Tak również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 marca 202 r., II SA/Rz 276/21, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 września 2018 r., II SA/Gl 694/18. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie inicjował postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2022 r. lecz w Kodeksowo przewidzianym terminie wniósł od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Intencję tą jednoznacznie potwierdził również w złożonej skardze. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy nie powinien uruchamiać trybu nadzwyczajnego do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r., lecz rozpoznać sprawę w ramach postępowania odwoławczego, które również może zakończyć się decyzją uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji. Tym samym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw faktycznych jak i prawnych. Wobec uznania, że uchybienie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie rozpatrzenie sprawy w ramach postępowania odwoławczego zainicjowanego złożonym przez skarżącego odwołaniem z dnia 31 lipca 2022 r.