II SA/Rz 954/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 24 marca 2023 r. nr DJWI.7023.50.2023.TZY w przedmiocie uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania ścieków do wód - skargę oddala -

W dniu 27 marca 2023 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (PWIOŚ) wydał zarządzenie pokontrolne nr DJWI.7023.50.2023.TZY, w którym działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.), określanej dalej jako "u.I.O.Ś." oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 lutego 2023 r. do 16 marca 2023 r. w A. S.A. w [...], zarządził podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania ścieków do wód, zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), zwanej dalej "P.w.", wskazując jednocześnie jako termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego. Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego naruszenia na dzień 28 kwietnia 2023 r. PWIOŚ podniósł, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Za budynkiem dworca w Z. w odległości ok. 50 m w kierunku północnym znajduje się betonowy zbiornik, który służył jako zbiornik separacyjny na odcieki z wodowania parowozów. Jest on nieużywany od wielu lat, przy czym od 2014 r., zarządzany jest przez A. S.A. Zbiornik ten połączony jest z siecią kanalizacji deszczowej z wylotem do rowu otwartego i rzeki [...]. Powyższe ustalono na podstawie przeprowadzonych oględzin, danych ze strony ogólnodostępnego Geoportalu oraz mapki przedstawionej przez Administratora. Organ stwierdził, że prowadzenie usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych bez uregulowania stanu formalnoprawnego, stanowi naruszenie art. 389 pkt 1 P.w. Na powyższe zarządzenie A. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Podniosła, że Prawo wodne narzuca obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed rozpoczęciem realizacji niektórych przedsięwzięć budowlanych. Ze swej istoty pozwolenie takie wiąże się z określonym korzystaniem z wód, a więc zakłada pewną aktywność po stronie zobowiązanego. W niniejszej sprawie nie można zaś przypisać Jej aktywności, ponieważ sporny zbiornik wyłączyła niemal 10 lat temu z eksploatacji, więc nie jest on użytkowany i wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Skoro nie korzysta za pośrednictwem przedmiotowego zbiornika z wód, to nakładanie na Nią obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest bezpodstawne. Spółka podniosła, że nie jest przewoźnikiem kolejowym i nie ma na własnym stanie parowozów, które byłyby użytkowane, wymagałyby wodowania oraz wykorzystywania w tym celu tego typu zbiorników. Aktualnie tabor kolejowy, należący do innych niż Ona spółek kolejowych, nie opiera się na archaicznych parowych pojazdach szynowych - parowozach, lecz lokomotywach o napędzie elektrycznym, ewentualnie spalinowym. Nie są one wodowane. Jeżeli zatem sporny zbiornik nie jest eksploatowany i wykorzystywany zgodnie ze swym przeznaczeniem, to Organ nie miał podstaw, aby nakazywać - w drodze zarządzenia pokontrolnego - uzyskania przez Nią pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że kontrola w Spółce przeprowadzona została w związku ze zgłoszeniem z 19 lutego 2023 r. o zanieczyszczeniu cieku wodnego w m. Z. substancją ropopochodną oraz zgłoszeniem z 22 lutego 2023 r. o wycieku substancji ropopochodnych ze zbiorników zlokalizowanych na terenie Spółki w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wedle art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem. Rodzaje rozstrzygnięć, które podlegają sądowemu badaniu określa art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który w § 2 pkt 4 stanowi, że sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (tj. inne niż decyzje i postanowienia) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednym z rodzajów aktów mieszczących się w powyższej grupie jest stanowiące przedmiot skargi w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a kierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Jak stanowi art. 1 u.I.O.Ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Zadanie to wykonuje poprzez kontrole planowe i pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś), a ich efektem jest protokół, którego jeden egzemplarz doręcza się kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Ustalenia kontrolne mogą stanowić następnie podstawę różnego rodzaju działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a jednym z nich jest wskazane wyżej zarządzenie pokontrolne, czyli indywidualny akt administracyjny o charakterze władczym, rozstrzygającym sprawę indywidualnego podmiotu, który wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje treść art. 31a ust. 1 u.I.O.Ś. (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 16.03.2023 r. II SA/Bk 70/23 i powołane w nim inne orzeczenia sądowe). Jego analiza polega na sprawdzeniu, czy w świetle przepisów prawa w ustalonym w danej sprawie stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania, zarówno jeśli chodzi o kwestie materialnoprawne, jak i procesowe. Poddanym kontroli sądowej aktem, adresowanym do Prezesa Zarządu A. S.A. w W., PWIOŚ zarządził podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wprowadzania ścieków do wód, zgodnie z art. 389 pkt 1 P.w., wskazując jednocześnie jako termin realizacji. Organ wyznaczył też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 28 kwietnia 2023 r. Jak wynika z akt sprawy, w dniach od 24 lutego do 16 marca 2023 r. inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadzili w A. S.A. pozaplanową, interwencyjną kontrolę przestrzegania warunków dotyczących ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych. Powodem, dla której została ona dokonana były dwa zgłoszenia, jedno z 19 lutego 2023 r. dotyczące cieku wodnego (rowu) w miejscowości Z. w okolicy ul. [....], na którym to cieku stwierdzono film substancji ropopochodnych, a drugie z 22 lutego 2023 r. odnoszące się do wycieku substancji ropopochodnych ze zbiorników zlokalizowanych na terenie A. w Z. Przedmiotowa kontrola wykazała, że za budynkiem dworca w Z. w odległości ok. 50 m w kierunku północnym znajduje się betonowy zbiornik, który niegdyś służył do zbierania ścieków z wodowania parowozów, jednak obecnie - a stan ten trwa już od wielu lat - nie jest on używany, miejsce, w którym odbywało się wodowanie parowozów jest zasypane. Przedmiotowy zbiornik połączony jest z siecią kanalizacji deszczowej przebiegającą w odległości ok. 3,5 m w kierunku wschodnim od tego zbiornika. Powyższe stwierdzenia oparto na przeprowadzonych oględzinach, danych Geoportalu oraz mapce okazanej przez administratora kontrolowanej nieruchomości. Zawartość zbiornika nie była wypompowywana od 2014 r. Od tego też roku zbiornik jest zarządzany przez A. S.A. W ramach przedmiotowej kontroli przeprowadzono dnia 24 lutego 2023r. oględziny, w wyniku których stwierdzono, że: - zbiornik betonowy (separator) jest ogrodzony, posiada betonową pokrywę, w której znajdują się dwa włazy żeliwne, po otworzeniu których widoczna jest substancja ciekła, na powierzchni której widoczne są butelki i puszki, wyczuwalny był intensywny zapach substancji ropopochodnych, - w zbiorniku znajduje się ok. 183 cm substancji ciekłej, - studzienki w pobliżu zbiornika wedle danych Geoportalu znajdują się na sieci kanalizacji deszczowej, z pierwszą najbliższą zbiornika jest on połączony i widoczny jest przepływ wody, z tym że połączenie ze zbiornikiem zostało zabezpieczone (zakorkowane) workami z piaskiem; w studzience tej wyczuwalny był nieznacznie zapach substancji ropopochodnych, - w studzience kierunkowej przepustu pod torami, znajdującej się powyżej zbiornika, po otwarciu pokrywy widoczny był przepływ wody, z kolei na dnie widać było piasek i wyczuwalny był nieznacznie zapach substancji ropopochodnych. Podczas oględzin wykonana została także dokumentacja fotograficzna ukazująca w zbiorniku, którym dotyczy sprawa substancję ciekłą oraz pływające w niej puszki i butelki. Mając powyższe na uwadze PWIOŚ stwierdził, że podmiot kontrolowany korzysta z wód w ten sposób, że wprowadza ścieki ze zbiornika separacyjnego do tych wód, przy czym nie posiada koniecznego w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Jak stanowi art. 35 ust. 1 P.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie z kolei z art. 35 ust. 2 P.w., gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Rodzaje usług wodnych określa art. 35 ust. 3 P.w., wskazując w pkt 5, że obejmują one wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Zgodnie natomiast z art. 389 pkt 1 P.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Mając więc na uwadze powyższe regulacje prawne oraz przedstawione wyżej fakty nie może budzić wątpliwości to, że wydane przez PWIOŚ zarządzenie pokontrolne jest jak najbardziej uzasadnione. Bez wątpienia stwierdzone zostało, że zbiornik, którego sprawa dotyczy zarządzany jest przez A. S.A., że niegdyś używany był on do zbierania odcieków z wodowania parowozów, że od 2014 r. jego zawartość nie była wypompowywana, jak też, że połączony jest on z siecią kanalizacji deszczowej, że w dacie oględzin znajdowała się w nim substancja ciekła i że zbiornik połączony jest ze studzienką, gdzie widoczny był przepływ wody. Powyższe, zdaniem Sądu świadczy o tym, że kontrolowana Spółka korzysta faktycznie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód, a tego rodzaju działanie wymaga, od korzystającego ze środowiska, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślenia w sprawie wymaga, że poczynione w sprawie ustalenia nie były w istocie kwestionowane. Strona skarżąca nie podważa ich więc, o czym świadczy fakt podpisania przez Jej przedstawiciela protokołu kontroli i protokołu oględzin. Należy też zwrócić uwagę na to, że w piśmie z 27 kwietnia 2023 r., jakie Spółka skierowała do Organu, poinformowała Ona, że złożyła do Państwowego Przedsiębiorstwa Wody Polskie Zarządu Zlewni w [....] wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowego zbiornika. W złożonej skardze Spółka zakwestionowała konieczność uzyskania takiego zezwolenia z uwagi na to, że nie podejmuje Ona w rzeczywistości żadnej aktywności w odniesieniu do tego zbiornika, który przecież od wielu lat jest wyłączony z eksploatacji, a więc nie jest wykorzystywany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a obecnie tabor kolejowy opiera się nie na parowozach, lecz na lokomotywach o napędzie elektrycznym, ewentualnie spalinowym. W ocenie Sądu, wskazane argumenty nie zmieniają postaci rzeczy, a więc nie mogą sprawić, że nałożony na Spółkę obowiązek nie jest uzasadniony. Kluczowe jest bowiem to, że w zbiorniku znajduje się substancja ciekła, która przez wiele lat nie została z niego usunięta i to, że zbiornik jest połączony siecią kanalizacji deszczowej z wylotem do rowu otwartego i rzeki [....], jak też to, że w czasie oględzin stwierdzono przepływ wody pomiędzy zbiornikiem a znajdującą się najbliżej niego studzienką. Świadczy to niewątpliwie o korzystaniu z wód, które w świetle art. 389 pkt 1 P.p.s.a. wymaga uzyskania stosownego pozwolenia, a którego w warunkach sprawy brak. Obowiązek ten odnosi się do podmiotu, który odpowiada za przedmiotowy zbiornik, a jest nim Skarżąca Spółka. Z wyżej podanych względów przyjęto, że zarządzenie pokontrolne z 27 marca 2023 r. jest zgodne z prawem, a to obligowało do oddalenia złożonej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wydanie zarządzenia znajdowało oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a ustalenia te wypełniały przesłanki zastosowania przepisu prawa materialnego.