III OZ 645/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1497/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 maja 2023 r., nr DKO-WPUB.401.47.2023.dem w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącej spółce wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wskazała, że brak wstrzymania wykonania może spowodować znaczne szkody dla spółki w świetle treści art. 46 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) oraz przyszłych starań o uzyskanie decyzji przez nią, o której mowa w art. 41 tej ustawy. Sąd ten powołał się na art. 61 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wskazał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczył, że skutki te muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie bliżej nieokreślonych ogólnych skutków wykonania decyzji, jak również to, że za "znaczną szkodę" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być uznany każdy uszczerbek w majątku zobowiązanego wywołany wykonaniem decyzji. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Sąd ten uznał, że spółka nie skonkretyzowała, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji będzie miało wpływ na jej starania o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i przetwarzanie odpadów. Wykonanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 25000 zł nie powoduje samo przez się trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka. Podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji może skutkować dla niej negatywnymi konsekwencjami, bowiem przedmiotowa kara nie stanowi dla niej jedynej nałożonej sankcji, lecz łączna wysokość administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych spółce decyzjami organów Inspekcji Ochrony Środowiska wynosi 425 000 zł. Wstrzymanie zaskarżonej decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej jest więc uzasadnione ze względu na negatywne skutki prawne – brak możliwości uzyskania lub zmiany zezwolenia na zbierania lub przetwarzanie odpadów, stosownie do art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. Wyrokiem z 24 października 2023 r., IV SA/Wa 1497/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę. Pismem z 7 grudnia 2023 r. nadano spółce korespondencję z odpisem wyroku wraz z uzasadnieniem – w aktach sądowych brak jest dowodu doręczenia ww. pisma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie przedmiotowe zażalenie, przyjmując że na dzień orzekania nie uprawomocnił się wyrok sądu pierwszej instancji, z uwagi na otwarty termin dla skarżącej spółki do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, skarżąca spółka swojego wniosku nie uzasadniła zgodnie z wyżej przedstawionymi wymaganiami. W skardze spółka wniosła o: "wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji przez Organ II instancji na podstawie art. 61 § 2 ppsa, a w przypadku braku wydania takiego postanowienia przez Organ II instancji, wnosimy o orzeczenie w tym przedmiocie przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 ppsa, gdyż brak wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w świetle art. 46 ust. 1e pkt 1) i 2) ustawy o odpadach, może spowodować dla Spółki znaczną i niepowetowaną szkodę, bowiem w niedalekiej przyszłości Skarżąca spółka będzie dążyć do uzyskania decyzji, o której mowa w art. 41 ustawy o odpadach". Należy zwrócił uwagę, że spółka w istocie nie przedstawiła jakichkolwiek, konkretnych argumentów za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie wykazała zaistnienia w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania wskazanej decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na takie przesłanki nie wskazuje powołanie się przez spółkę na możliwe spowodowanie "znacznej i niepowetowanej szkody", czy zapowiedź "dążenia do uzyskania decyzji, o której mowa w art. 41 ustawy o odpadach". Skarżąca spółka we wniosku powinna przedstawić na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd administracyjny mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane lub twierdzenia, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Skarżąca spółka powinna co najmniej uprawdopodobnić w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że na sądzie pierwszej instancji nie spoczywał obowiązek wydania swoistego "orzeczenia wstępnego" i szukania argumentów i dowodów w aktach sprawy, a nawet w samej skardze, na poparcie wniosku złożonego przez stronę. Wniosek skarżącej spółki powinien być uzasadniony oddzielnie, kompleksowo lub bezpośrednimi, konkretnymi odniesieniami do treści skargi lub do akt sprawy. W zażaleniu skarżąca spółka rozwinęła uzasadnienie swojego wniosku oraz załączyła dokumenty, mające stanowić dowód na poparcie wstrzymania wykonania wskazanej decyzji. Niemniej zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczenie dopiero w zażaleniu okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden ze środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2010, s. 212-213; postanowienia NSA z: 2 października 2014 r., II OZ 1009/14; 12 września 2014 r., II OZ 917/14; 23 czerwca 2014 r., II OZ 601/14; 10 października 2013 r., II OZ 862/13; 8 października 2013 r., I OZ 851/13; 21.3. 2013 r., II OZ 194/13; 10 listopada 2011 r., II OZ 1074/11 – orzeczenia dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy więc uznać rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.