II SA/Rz 741/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi J. Ł. i A. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.4101.2.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2023 r. nr GKN.6727.9.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżących J. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 3 marca 2023r. nr SKO.4101.2.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 10 stycznia 2023r. AL. I JL (dalej: "Skarżący") zwrócili się do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia: 1. czy decyzja z [...] maja 2004r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] jest obowiązkowa dla wydzielenia 16 działek budowlanych; 2. czy działki nr [...] posiadają plan zagospodarowania przestrzennego; 3. jakie decyzje dla celów publicznych zostały wydane dla działek nr [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2023r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji podał, że wnioskodawcy zostali wezwani do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Podali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza z [...] maja 2004r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...], pomimo, że legitymują się prawem własności działek nr [...]. Nie wskazali natomiast żadnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji dokonując analizy wniosku z urzędu, również nie stwierdził, aby żądanie Skarżących miało oparcie w przepisach prawa. Stosownie do art. 217 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." – wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku Skarżących. Skarżący w zażaleniu na postanowienie Burmistrza zarzucili, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie, na jakich zasadach i jaki interes prawny w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy z 31 maja 2004 r. mieli właściciele nowowydzielonych działek. Skarżący podnieśli, że interes prawny w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia wywodzą z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t. j. Dz.U. z 2023r. poz. 1610 z późn. zm.) – dalej: "k.c.", a samo zaświadczenie jest im niezbędne do postępowań sądowych. Postanowieniem z 3 marca 2023r. nr SKO.4101.2.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. Zdaniem organu odwoławczego, Skarżący nie wykazali, aby urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wskazanego we wniosku wymagał konkretny przepis prawa. Zasadnie organ I instancji przyjął, że żaden przepis prawa nie wymaga wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Ewentualne nieprawidłowości postępowania administracyjnego, które mogą stanowić podstawę do jego wznowienia, nie podlegają badaniu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, sprowadzającą się do poświadczenia faktów lub stanu prawnego na podstawie posiadanych danych. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, AL. I JL wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że zaświadczenia o podobnej treści uzyskały od tego organu inne osoby, dlatego odmowa uwzględnienia ich żądania jawi się jako niezrozumiała i naruszająca prawo. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023r.259 dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). Poddając kontroli legalności zaskarżone postanowienie w granicach wyżej opisanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki. W pierwszym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W drugim przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawę prawną odmowy wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 1 k.p.a. Skarżący wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyroki NSA z 15.01.2014r., I OSK 1518/12; z 7.02.2017r., II OSK 1270/17). Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny, co oznacza, że obowiązkiem organu jest zbadanie całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca (por. wyrok WSA w Opolu z 24.10.2017r., II SA/Op 354/17). Podkreśla się też, że postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co wynika wprost z art. 218 §1 k.p.a. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może opierać na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017r. wyż. cyt.). Zatem zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Podsumowując należy wskazać, że postępowanie w sprawach o wydanie zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.04.2018r., II GSK 2779/16). Postępowanie o wydanie zaświadczenia zostało wszczęte wnioskiem Skarżących z 10 stycznia 2023r., którego przedmiot został zawężony w zażaleniu od postanowienia Burmistrza Miasta [...], gdyż Skarżący podali, że zażalenie dotyczy dwóch kwestii: - czy działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] posiadają plan zagospodarowania przestrzennego; - jakie decyzje dla celów publicznych zostały wydane dla działek nr [...]. Mając na względzie wyżej przedstawione przepisy i orzecznictwo sądów administracyjnych, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zadaniem właściwej miejscowo rady gminy, a organem wykonawczym jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem Burmistrz Miasta [...] posiada wiedzę, czy objęte wnioskiem Skarżących działki są objęte, czy też nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stoi na stanowisku, że możliwym i zasadnym jest wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Wniosek Skarżących potwierdza, że treść zaświadczenia ma stanowić w przypadku istnienia dla tej części miejscowości podanie uchwały i oznaczenia symbolu dla funkcji jaki plan przewiduje dla ww. nieruchomości, bądź prostego stwierdzenia, że w tej lokalizacji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wynika, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie można identyfikować interesu prawnego w sposób określony w art. 28 k.p.a., gdyż ten odnosi się do strony w postępowaniu administracyjnym, a wydawanie zaświadczeń nie jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co wyżej opisano. Wystarczy, że we wniosku o wydanie zaświadczenia podmiot ubiegający się o zaświadczenie stwierdzi, że jest to niezbędne dla celów prywatnych. Błędnie organy obydwu instancji przyjęły, że należy wskazać podstawę prawną do wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. Skarżący zwrócili się o wydanie zaświadczenia i takiej formie winien działać organ I instancji. Z jednej strony organ odmawia wydania postanowienia a w piśmie z tej samej daty co postanowienie, bo z 24 stycznia 2023r. (kara akt admin nr 9) udziela Skarżącym informacji. Natomiast co do żądania zawartego w pkt 2 t.j. jakie decyzje dla celów publicznych zostały wydane dla działek nr [...]. Kwestia ta wymaga precyzyjnego wyjaśnienia treści wniosku. Istotną kwestią będzie też ustalenie, czy żądając informacji o wydanych decyzjach dla lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr [...] mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nabytym również w ramach art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło, że poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie pozostają kwestie związane z udostępnianiem informacji osobom trzecim, o których mowa w zażaleniu oraz piśmie Skarżący z 19 stycznia 2023r. Skarżący przy piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r., w którym na wezwanie organu I instancji dla wykazania interesu prawnego dołączyli dwie nieuwierzytelnione strony kserokopii aktu notarialnego z [...] października 2004r. Nr [...], z którego wynika, że została zawarta umowa darowizny, ale zakres przedmiotowy nie jest opisany na doręczonych stronach. HL jest opisana jako właścicielka działek o nr [...]. Umowę darowizny miały obowiązek ujawnić organy ewidencji gruntów i budynków, zatem kwestia od jakiej daty Skarżący stali się właścicielami ww. działek zostanie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ustalenie powyższych kwestii jest o tyle istotne, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana jest kwestia udostępniania akt administracyjnych stronom w art. 73 do 74a k.p.a. Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Rzeczą organu będzie też ustalenie, czy ewentualnie wniosek z pkt 2 nie jest wnioskiem o udostępnienie żądanych informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.2022.902 t.j.). Natomiast wyjaśnienia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2004r., która była wydana między innymi z wniosku HL zawarte w piśmie tego organu z 24 stycznia 2023r. nie pozostają w związku z zakresem przedmiotowym wniosku o wydanie zaświadczenia, gdyż decyzja ta nie jest decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Reasumując Sąd stwierdza obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie potwierdzenia, czy dla działek wymienionych we wniosku o wydanie zaświadczenia obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Ustali, zakres żądania Skarżących mając na względzie wyżej przedstawione wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W tym przypadku odmowę wydania zaświadczenia Sąd uznał za przedwczesną wobec konieczności ustalenia rzeczywistej treści żądania. Niezależnie od powyższego można pouczyć Skarżących o informacjach publikowanych na str. BIP Miasta [...]. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyrok. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 § 3 p.p.s.a. Stosownie do wskazanej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.