II SA/Rz 744/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 17 września 2021 r. nr 333/2021 w przedmiocie określenia wysokości opłaty wjazdowej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; II. zasądza od Prezydenta Miasta Tarnobrzega na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 17 września 2021 r. Prezydent Miasta Tarnobrzega, działając na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 – dalej: "u.s.g.") oraz § 1 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega Nr XLVI/477/2021 z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawek opłaty wjazdowej nad Jezioro Tarnobrzeskie, wydał zarządzenie nr 333/2021 w sprawie zmiany zarządzenia nr 264/2021 Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie określenia wysokości opłaty wjazdowej na tereny nad Jeziorem Tarnobrzeskim będące obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej Miasta Tarnobrzega. W § 1 zarządzenia wskazał, że § 2 zarządzenia nr 264/2021 otrzymuje brzmienie "opłata wymieniona w § 1 zarządzenia pobierana jest w okresie od 1 maja do 30 września we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 8.00 do 18.00". Wykonanie zarządzenia powierzono Dyrektorowi MOSiR w Tarnobrzegu (§ 2 zarządzenia). Zaś w § 3 wskazano, że zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Powyższe zarządzenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda Podkarpacki domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości jako niezgodnego z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz z § 1 uchwały nr XLVI/477/2021 Rady Miasta Tarnobrzega z 26 maja 2021 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawek opłaty wjazdowej nad Jezioro Tarnobrzeskie (Dz. Urz. Wojew. Podkarp. z 9 czerwca 2021 r., poz. 2095). Wojewoda zawnioskował o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi Wojewoda podkreślił, że na mocy § 1 uchwały z 26 maja 2021 Prezydent Miasta Tarnobrzega został upoważniony przez Radę Miasta Tarnobrzega wyłącznie do określenia stawek "opłaty wjazdowej". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach związanych z opłatą właściwa jest Rada Miasta Tarnobrzega. Zatem to ona, a nie organ wykonawczy powinna ewentualnie określić zasady poboru opłaty wjazdowej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący może tę kompetencję przenieść na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 ustawy, stosownie do którego uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Wojewoda wyjaśnił, że art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady mówiącej o kompetencji organu stanowiącego w materii określania wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wyjątek ten powinien być wykładany ściśle, a nawet zawężająco. To samo dotyczy przepisu odnoszącego się do powierzenia uprawnień organom wykonawczym. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Tarnobrzega został upoważniony wyłącznie do określenia stawek opłaty wjazdowej. Organ wykonawczy wyszedł poza granice udzielonego mu i dozwolonego prawnie upoważnienia, regulując także okres, w jakim opłata jest pobierana - od 1 maja do 30 września, w sytuacji, gdy powierzono mu jedynie ustalenie stawki opłaty. Określenie, że opłata jest pobierana w okresie od 1 maja do 30 września nie mieści się w pojęciu "postanowienie o wysokości opłaty". Stawki opłaty zostały uregulowane w innym przepisie zmienianego zarządzenia, a mianowicie w § 1. Upoważnienie określone w § 1 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega nr XLVI/477/2021 należy interpretować ściśle, ponieważ podstawę jego udzielenia stanowił przepis o charakterze wyjątkowym, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przewidujący możliwość odstępstwa od ogólnej reguły, odnoszącej się do właściwości organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1). Wojewoda zauważył, że ponieważ Prezydent nie uzyskał od organu stanowiącego gminy uprawnienia do ustalenia okresu w jakim "opłata wjazdowa" będzie pobierana, a jedynie prawo do określenia stawki takiej opłaty, to kompetencja powyższa przysługuje wyłącznie Radzie Miasta Tarnobrzega. W tej sytuacji podejmując kwestionowane zarządzenie Prezydent przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia i wkroczył w kompetencje organu stanowiącego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnobrzega pozostawił kwestię jej zasadności uznaniu Sądu. Wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone zarządzeniem Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr 129/2022. W jego ocenie kwestia właściwości organu samorządu gminnego uprawnionego do ustalenia kwestii zawartych w § 2 zarządzenia nie jest w świetle ustawy o gospodarce komunalnej jednoznacznie określona, dlatego była przez organ traktowana jako domena organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga Organu nadzoru jako oczywiście zasadna została przez Sąd uwzględniona, o czym zadecydowały następujące względy. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi Wojewody jest zarządzenie Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 17 września 2021 r. nr 333/2021 w sprawie zmiany Zarządzenia nr 264/2021 Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie określenia wysokości opłaty wjazdowej na terenu nad Jeziorem Tarnobrzeskim będące obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej Miasta Tarnobrzega. Tak określony przedmiot skargi Organu nadzoru wymaga od Sądu wyjaśnienia, iż do zakresu jego kognicji należą w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w powołanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności o czym stanowi wyraźnie art. 147 § 1 P.p.s.a. Podstawą wniesionej skargi Wojewoda uczynił obok art. 54 P.p.s.a. przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023 r., poz. 40; dalej zwana u.s.g.), który stanowi: Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 – co w sprawie jest bezsporne - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przywołany przepis u.s.g. pozostaje w bezpośrednim związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., można mówić jeżeli doszło do istotnego naruszenia prawa, co pośrednio wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie istotne prawa to takie, którego nie da się pogodzić z normą będąca dla poddanego kontroli aktu organu samorządu tzw. normą odniesienia (wzorcem działania normotwórczego). Zdaniem organu nadzoru ww zarządzenie narusza między innymi art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jak również § 1 uchwały XLVI/477/2021 Rady Miasta Tarnobrzega z 26 maja 2021 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawek opłaty wjazdowej nad Jezioro Tarnobrzeskie (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z 9 czerwca 2021r. poz. 2095). Prezydent Miasta Tarnobrzega w podstawie prawnej zarządzenia nr 333/2021 powołał m.in. § 1 uchwały nr XLVI/477/2021 Rady Miasta Tarnobrzega z 26 maja 2021 r. w sprawie upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnobrzega do ustalenia stawek opłaty wjazdowej nad Jezioro Tarnobrzeskie. Przedmiotową uchwałą Prezydent Miasta Tarnobrzega został przez Radę Miasta Tarnobrzega upoważniony wyłącznie do określenia stawek "opłaty wjazdowej" (§ 1 uchwały nr XLVI/477/2021). Taki zakres upoważnienia potwierdza uzasadnienie uchwały, w którym Rada Miasta Tarnobrzega podkreśliła, że "...przenosi na Prezydenta Miasta Tarnobrzega upoważnienie do ustalenia stawek opłaty wjazdowej nad Jezioro Tarnobrzeskie, na terenach stanowiących własność Miasta Tarnobrzega". Powyższe oznacza, że we wszystkich innych sprawach związanych z opłatą (poza ustaleniem stawki opłaty) właściwa jest Rada Miasta Tarnobrzega. Ona zatem, a nie organ wykonawczy, powinna ewentualnie określić zasady poboru opłaty wjazdowej. Zmiana wprowadzona zarządzeniem Nr 333/2021 dotyczy § 2 zarządzenia z 7 lipca 2021 r., który w miejsce dotychczasowego brzmienia, że opłata "pobierana jest we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 8.00 do 18.00", otrzymał brzmienie: "Opłata wymieniona w § 1 zarządzenia, pobierana jest w okresie od 1 maja do 30 września we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 8.00 do 18.00’'. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący może tę kompetencję przenieść na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 ustawy, stosownie do którego uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady mówiącej o kompetencji organu stanowiącego w materii określania wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z powszechnie akceptowaną regułą że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, ów wyjątek powinien być wykładany ściśle, a nawet zawężająco. To samo tyczy się przepisu odnoszącego się do powierzenia uprawnień organom wykonawczym. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Tarnobrzega został upoważniony wyłącznie do określenia stawek opłaty wjazdowej. Organ wykonawczy wyszedł poza granice udzielonego mu i dozwolonego prawnie (zgodnie z cytowanym przepisem ustawy) upoważnienia, regulując także okres, w jakim opłata jest pobierana - od 1 maja do 30 września, w sytuacji, gdy powierzono mu jedynie ustalenie stawki opłaty. Określenie, że opłata jest pobierana w okresie od 1 maja do 30 września z całą pewnością nie mieści się w pojęciu "postanowienie o wysokości opłaty". Stawki opłaty zostały uregulowane w innym przepisie zmienianego zarządzenia, a mianowicie w § 1. Upoważnienie określone w § 1 uchwały Rady Miasta Tarnobrzega nr XLVI/477/2021 należy interpretować ściśle, ponieważ podstawę jego udzielenia stanowił przepis o charakterze wyjątkowym, tj. art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przewidujący możliwość odstępstwa od ogólnej reguły, odnoszącej się do właściwości organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1). Ponieważ Prezydent Miasta Tarnobrzega nie uzyskał od organu stanowiącego gminy uprawnienia do ustalanie okresu, w jakim "opłata wjazdowa" będzie pobierana, a jedynie prawo do określenia stawki takiej opłaty, kompetencja powyższa przysługuje wyłącznie Radzie Miasta Tarnobrzega. Podejmując wskazane w petitum zarządzenie, Prezydent Miasta Tarnobrzega przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia i wkroczył w kompetencje organu stanowiącego. Sąd w całości podziela przytoczone wyżej stanowisko organu nadzoru. Oczywistość istotnego naruszenia prawa kwestionowanym zarządzeniem przesądziła o konieczności stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a