II SA/Rz 729/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. i D. B. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2023 r.nr GK-II.7221.8.2023 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. K. i D. B. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 marca 2023r. nr GK-II.7221.8.2023 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] listopada 2022r. nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu zarzutów AK i DB (dalej: "Skarżące"): 1. odrzucił zarzuty dotyczące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...] , w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], usytuowania działki nr [...], zmiany użytków w działce nr [...], oraz powierzchni działki [...]. 2. uwzględnił zarzuty w zakresie granicy z działką nr [...] (Wp-woda płynąca) i w konsekwencji orzekł o aktualizacji operatu ewidencyjnego obrębu [...] poprzez: a) zastąpienie danych ewidencyjnych działki nr [...]: b) zastąpienie działki nr [...], zgodnie z mapą uzupełniającą w skali 1:1000, wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...], tj. dokumentami wchodzącymi w skład operatu technicznego o identyfikatorze [...] przyjętym [...] lipca 2022r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, decyzją z 30 marca 2023r. nr GK-II.7221.8.2023, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że zarówno aktualne przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 poz. 1390 z późn. zm.), jak i obowiązujące na dzień zakończenia modernizacji, traktują pole powierzchni działki jako wynik obliczeń dokonanych na podstawie współrzędnych punktów granicznych, obrazujących przebieg granic tej działki. Powierzchnia działki jest więc pochodną przebiegu jej granic (nigdy odwrotnie) - co wprost wynika z definicji zawartej w § 16 ust. 2 rozporządzenia. Nie można więc "dopasowywać" przebiegu granic do powierzchni ujawnionej w dotychczasowej (wcześniejszej) ewidencji. Jako pochodna przebiegu granic, powierzchnia jest więc jednym z atrybutów działki, który może podlegać aktualizacji na podstawie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. Stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji są nie tylko właściciele działki objętej wnioskiem, ale także właściciele działek sąsiadujących. W opisywanej sprawie organ I instancji nie uznał właściciela działki nr 1369/1 tj. Gminy [...] za stronę postępowania. Zdaniem PWINGiK, niedopełnienie powyższego obowiązku przez organ I instancji skutkowało istotnym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a Niezależnie od powyższego, PWINGiK wskazał na braki w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy I instancji, które uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób dokonać ścisłych ustaleń, dotyczących poprawności ustalenia granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Aby tego dokonać organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien uzupełnić materiał dowodowy o: – Wypisy z rejestru gruntów dla działki nr [...] i dla działek sąsiednich sprzed modernizacji. – Stan bazy danych ewidencyjnych w zakresie punktów granicznych określających przebieg granicy działek nr [...] z działkami sąsiadującymi - podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące oraz stan aktualny. Wykaz punktów granicznych powinien obejmować współrzędne tych punktów oraz ich atrybuty oraz identyfikator operatu technicznego według państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego podstawę wykazania punktów granicznych w bazie ewidencji gruntów i budynków. – Zarysy pomiarowe podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące oraz aktualne. – Mapy ewidencyjne przedstawiające stan przed modernizacją, podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji winien ponadto wyjaśnić i udokumentować z jakich operatów pochodzą szkice polowe (str. 218, 252), mapa uzupełniająca w skali 1:2880 (str. 217, 253), sprawozdanie techniczne (str. 229, 254, 255) oraz mapa uzupełniająca o nr ewidencyjnym [...] (str. 219). PWINGiK podniósł, że każda strona kopii uzupełnionych dokumentów, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna zostać uwierzytelniona i oznaczona w sposób umożliwiający określenie: rodzaju dokumentacji, identyfikatora materiału zasobu, daty włączenia do zasobu i daty sporządzenia kopii. W przypadku dokumentów zawierających archiwalne dane ewidencyjne, należy podać okres, w którym dane te były obowiązujące. Wszystkie mapy powinny mieć podaną skalę w jakiej zostały wykonane. Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych stosownie do przepisów art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021.1990 t.j. z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.", jest rozstrzygnięciem o tym, czy modernizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie złożonych zarzutów została przeprowadzona prawidłowo. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 ww. przepisu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. PWINGiK podniósł, że informacja Starosty o tym, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu ewidencyjnego [...] stały się z dniem [...] października 2018r. danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z [...]. Mając na uwadze przepis art. 24a ust. 9 p.g.k. uznać należy, że skutecznie można było wnieść zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym do 20 listopada 2018r. Oznacza to, że pisma Skarżących zawierające zarzuty wpływające do Starosty [...] po upływie ww. daty uchybiły wskazanemu terminowi i nie mogą zostać rozpoznane w trybie art. 24a ust. 9 p.g.k. Ponieważ termin ten nie podlega przywróceniu, to nie znajduje do niego zastosowania art. 58 k.p.a., co przekłada się na to, że bez znaczenia pozostają przyczyny jego niedochowania. Zdaniem PWINGiK, wskazane wyżej nieprawidłowości uprawniały do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AK i DB wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżących, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku PWINGiK, stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów nie są właściciele działek sąsiednich. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Natomiast ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mogło i powinno zostać dokonane w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Zgodnie z treścią Art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U 2023.259 t.j.- dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (sprzeciw). Sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA: z 17.12.2014r. II GSK 2027/13; z 20.01.2023r. III OSK 4902/21, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "cbosa"). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z 30 marca 2023r. nr GK-II.7221.8.2023 o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] listopada 2022r. nr [...] o uwzględnionych zarzutów w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24b p.g.k to jest w modernizacji ewidencji gruntów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść powyższego przepisu wskazuje na znaczną ocenność przesłanek normatywnych wydania decyzji kasatoryjnej, jednakże wybór organu odwoławczego musi spełniać nie tylko formalne warunki prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz także powinien być zgodny z celami i zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie wykonał kompetencję do orzekania kasatoryjnego, nie wykazując, że w świetle obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy uzasadnione prawnie i faktycznie było odstąpienie od możliwości uzupełnienia powyższego materiału w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a bezwzględnie konieczne było ponowne skierowanie sprawy do organu I instancji. W tym zakresie organ odwoławczy musi pamiętać, że zasada administracyjnego toku instancji oraz wywodzone z niej prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie może być rozumiane w sposób jedynie formalny i instrumentalny. Zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanym sprzeciwie musi uwzględniać również i te przepisy procesowe, zawarte w art. 24b p.g.k., aby ocena zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. była kompleksowa. Okoliczności powyższe nie stoją na przeszkodzie do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, po ewentualnym skorzystaniu z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (także za pośrednictwem organu pierwszej instancji). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą zasadniczo stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Stosownie do art. 24b ust. 9 p.g.k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12). Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że informacja Starosty [...], o tym, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo – kartograficznego obrębu ewidencyjnego [...] stały się z dniem 18 października 2018r. danymi z ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków ukazała się w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu [...]. Data publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest początkiem wyliczenia trzydziestodniowego terminu do weryfikacji przez organ II instancji złożonych w terminie zarzutów do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów. Treść złożonych zarzutów wyznaczyła zakres przedmiotowy prowadzonego w trybie art. 24b postępowania. Wielość wniosków składanych przez skarżące nie mogła być podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na treść art. 24b p.g.k., gdyż zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków prowadzonych w zwykłym trybie aktualizacji ewidencji gruntów, co wymaga przedłożenia stosownych dokumentów. Nie budzi wątpliwości, że organy ewidencyjne nie tworzą stanów prawnych nieruchomości, a jedynie prowadzą ewidencję stanów prawnych. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (por. art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Modernizacja ewidencji gruntów i budynków, jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, o czym stanowi wyraźnie § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019.393 t.j.), który utracił już moc obowiązującą, ale na jego podstawie prowadzona była modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie. Zasadniczym obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest "przeniesienie" danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu i ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. Zarzuty zgłaszane do danych zawartych w operacie modernizowanym mogą dotyczyć tylko tych kwestii, które są zmieniane czy weryfikowane w ramach modernizacji. Zatem ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania na podstawie zgłoszonych zarzutów w terminie 30 dni od publikacji informacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest zabiegiem skomplikowanym i wymagającym cofnięcia do postępowania przed organem pierwszej instancji. Kontrolą w postępowaniu odwoławczym jest również ocena, czy organ I instancji prawidłowo ustalił granice przedmiotowe prowadzonego postępowania. Konsekwencją wyżej naprowadzonych uwag, jest również błędne przyjęcie przez organ, że w postępowaniu o zarzuty do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków wszczętego na wniosek skarżących, właścicielek działki nr [...] stroną postępowania ma być Gmina [...]. Zatem i ta przesłanka wskazana przez organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazała się niewystarczająca. Modernizacja ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek, lecz - jak wynika z § 55 rozporządzenia (wyżej cyt.) - uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu - sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony (patrz wyroki: NSA z 12.04.2022r. I OSK 1328/21; wyrok WSA w Krakowie z 19.12.2019r. III SA/Kr 1021/19 – dostępne w cbosa). W prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Na stronie 10 uzasadnienia kwestionowanej decyzji organ odwoławczy wskazał jakie dokumenty należy dołączyć do materiału dowodowego a to: – wypisy z rejestru gruntów dla działki nr [...] i dla działek sąsiednich sprzed modernizacji; – stan bazy danych ewidencyjnych w zakresie punktów granicznych określających przebieg granicy działek nr [...] z działkami sąsiadującymi - podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące oraz stan aktualny. Wykaz punktów granicznych powinien obejmować współrzędne tych punktów oraz ich atrybuty oraz identyfikator operatu technicznego według państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego podstawę wykazania punktów granicznych w bazie ewidencji gruntów i budynków; – zarysy pomiarowe podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące oraz aktualne; – mapy ewidencyjne przedstawiające stan przed modernizacją, podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego oraz po wyłożeniu tego operatu, gdy dane stały się obowiązujące. W ocenie Sądu wskazane braki w materiale dowodowym nie były żadną trudnością dla organu odwoławczego do wystąpienia do organu I instancja o ich uzupełnienie. Podobnie przedstawia się sprawa uzupełnienia materiału dowodowego o informacje odnośnie znajdujących się w aktach sprawy szkiców polowych, sprawozdań technicznych, map uzupełniających o numery operatów, identyfikatora i daty przyjęcia do zasobu geodezyjnego, uwag skarżących złożonych do projektu opisowo – kartograficznego w postępowaniu modernizacyjnym oraz załącznika do pisma skarżącej złożonego na elektroniczną skrzynkę ePUAP, które wpłynęło do organu I instancji 10 września 2021r. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny a nie tylko formalny wymiar. Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed tym organem, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie i dokonując jej uzasadnienia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem, jakie posiada. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy we własnym zakresie pozwoli na dokonanie merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, co skutkowało uwzględnieniem sprzeciwu. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość uiszczonego wpisu sądowego.