II SA/Rz 708/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r. nr SKO.4111/385/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję-

Przedmiotem sprzeciwu M.M.j (dalej skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 11 maja 2022 r. nr SKO.4111/385/2022, uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia 31 marca 2022 r. nr MGOPS/R/AK/5222/5/22 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką M.M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Burmistrz decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr MGOPS/R/AK/5222/5/22 odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), albowiem całkowita niezdolność do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Burmistrz wskazał ponadto, że w sprawie nie zachodzą żadne negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia 11 maja 2022 r. nr SKO.4111/385/2022 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych SKO wyjaśniło, że ww. wyrok Trybunału nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tak ukształtowanym stanie prawnym, zgodnie z wyrokiem Trybunału, przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W konsekwencji SKO uznało, że Burmistrz niesłusznie oparł swoją decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. SKO uznało, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest konieczne z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, SKO nie mogło wydać decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uzasadniając go tym, że w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, aby SKO mogło samodzielnie wydać decyzje o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika również, że SKO dostrzegło braki dowodowe, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, skarżąca złożyła stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad matką. Nie można zatem przyjąć, że Burmistrz zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub chociażby w znacznej części. Natomiast jeśli SKO doszło do wniosku, że w sprawie należy jednak jeszcze uzupełnić materiał dowodowy (pomimo, że Burmistrz w swojej decyzji stwierdził, że nie zachodzą żadne negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r.), to nic nie stało na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd podkreśla również, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Błędne jest zatem stanowisko SKO, że z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, organ ten nie mógł wydać decyzji merytorycznej w sprawie. Na koniec Sąd wyjaśnia, że aprobuje i podziela ocenę prawną SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.