II SA/Po 204/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Wójt Gminy K., decyzją z dnia 14 stycznia 2022 roku (nr [...]), odmówił I. F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad mężem M. W.. Organ ustalił, że podopieczny legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2021 roku. Niepełnosprawność istnieje od [...] sierpnia 2008 roku, a jej znaczy stopień datuje się od dnia [...] września 2021 roku. Wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia od stycznia 2007 roku, a od [...] lipca 2021 roku opiekuje się mężem, który doznał udaru mózgu. W ocenie Wójta nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad mężem, który nie jest w stanie samodzielnie poruszać się, ubrać się, czy zadbać o higienę osobistą. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ wyjaśnił, że niepełnosprawność podopiecznego powstała po 25. roku życia. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem, bo nie pracuje już od 2007 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 lutego 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że małżonek jest w pierwszej kolejności osobą obowiązaną do opieki i pomocy niepełnosprawnemu współmałżonkowi. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, nawet spokrewnionych z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku odwołującej się rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła po to, aby opiekować się mężem, gdyż wnioskodawczyni nie była zatrudniona od 2007 roku. Związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. I. F. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. W treści skargi strona podniosła, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a skarżąca jest jedyną osobą, która może stale lub długotrwale się nim opiekować. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż wymaga pomocy przy poruszaniu się, ubieraniu się oraz przy czynnościach higieny osobistej. Przed roztoczeniem opieki nad mężem wnioskodawczyni nie pracowała, bo choruje na zakrzepice żył głębokich kończyn dolnych i trudno było jej znaleźć pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dowody włączone do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że pomiędzy stronami (skarżącą i organem) nie ma sporu, co do okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. M. W., na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] listopada 2021 roku, został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie zostało wydane na okres do [...] listopada 2022 roku. Niepełnosprawność podopiecznego istnieje od [...] września 2018 roku, a jej a znaczny stopień datuje się od dnia [...] września 2021 roku, tj. od daty złożenia wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Podopieczny, po udarze mózgu, jest osobą całkowicie niesamodzielną. Wymaga pomocy osoby trzeciej w zakresie ubierania się, poruszania się oraz higieny osobistej. Opiekę nad niepełnosprawnym mężem sprawuje żona I. F., która pismem z dnia 20 grudnia 2021 roku wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni (ur. [...] 1974 roku) nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wyjaśniła, że choruje na zakrzepicę żył głębokich kończyn dolnych. Od stycznia 2007 roku nie podejmowała zatrudnienia. Jest osobą bezrobotną nie zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Skarżone organ trafnie przyjmują, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały oparte na konstrukcji obowiązków alimentacyjnych, a przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych określają kolejność osób uprawnionych do uzyskania wspomnianego świadczenia. Zgodne z prawem jest stanowisko, że współmałżonek jest osobą, na której z uwagi na treść art. 27 oraz art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1359), ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast w świetle treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych współmałżonek jest osobą w pierwszej kolejności uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem pominęło nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy K. i uwzględniło przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium trafnie przeprowadziło ocenę zasadności żądania wniosku z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium w postaci momentu powstania niepełnosprawności podopiecznego, czyli przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest ocena, czy skarżąca spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, może przejawiać się w ten sposób, że opiekun zaprzestaje zarobkować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i w ten sposób, że osoba w wieku produkcyjnym, obciążona obowiązkiem alimentacyjnym roztacza opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodzinnych i z tego względu nie podejmuje zatrudnienia. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wskazuje, że skarżąca to osoba w wieku produkcyjnym, która nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności, a od dnia stwierdzenia znacznego stopnia niepełnosprawności męża sprawuje nad nim opiekę i nie podejmuje zatrudnienia. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że przesłanka niepodejmowania zatrudnienia w okresie zasiłkowym pozostaje spełniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem uznaje, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, musi być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub wyłączną przyczyną stanu niepodejmowania zatrudnienia. Prawidłowe jest stanowisko, że dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki" konieczne jest rozpoznanie kwestii związku przyczynowo-skutkowego, tj. ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Uwzględnić jednak należy, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności zostanie złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to prawo do tych świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony; wówczas wskazane prawo ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Powołane przepisy wyznaczają ramy czasowe dla oceny istnienia związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a faktycznym zakresem opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stwierdzenie, że mąż skarżącej był dotychczas, przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności, jedynym żywicielem rodziny, a skarżąca od 2007 roku nie podejmowała zatrudnienia, nie stanowi o ujawnieniu okoliczności uzasadniających odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi odnosić się do zdarzeń o cechach rzeczywistej rezygnacji z zatrudnienia, w tym stanu niepodejmowania zatrudnienia, które muszą mieć związek ze znaczną niepełnosprawnością podopiecznego, czyli muszą odnosić się do tych zdarzeń, które miały miejsce (istnieją) w okresie niepełnosprawności opisanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro znaczny stopień niepełnosprawność męża skarżącej datowany jest od dnia [...] września 2021 roku, to oczywistym jest, że zachowanie skarżącej o cechach rezygnacji z zatrudnienia, które miało miejsce kilkanaście lat przed zaistnieniem warunków do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, nie może być uznane za okoliczność kreującą stanowisko o braku warunków do przyznania tego świadczenia. Skoro skarżąca jest osobą zdolną do pracy ze względu na wiek oraz nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności to w celu oceny zasadności zgłoszonego żądania Kolegium miało obowiązek rozpoznać i rozważyć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy "rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia" a "faktycznym zakresem sprawowanej opieki", które są aktualne z punktu widzenia okresu uzasadniającego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli w okolicznościach kontrolowanej sprawy do rozpoznania i rozważenia stanu niepodejmowania zatrudnienia od daty znacznej niepełnosprawność męża skarżącej, tj. od dnia [...] września 2021 roku. Natomiast Kolegium w sposób całkowicie dowolny przyjmuje, że rezygnacja z zatrudnienia dokonana w 2007 roku i wynikający z tego stan niepodejmowania zatrudnienia przed zrealizowaniem przesłanki ustalenia znacznej niepełnosprawności podopiecznego mogą rozstrzygać o braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką sprawowaną nad mężem po dacie [...] września 2021 roku. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane za okres poprzedzający wystąpienie z wnioskiem o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznego. Kryterium związku przyczynowego pomiędzy "rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia" a "faktycznym zakresem sprawowanej opieki" stosowane jest po to, aby zagwarantować, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmować będzie tylko te przypadki "rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia", których celem jest zapewnienie opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem wynagrodzeniem za opiekę (odpłatnością za realizację prawnych obowiązków alimentacyjnych), lecz instytucją prawną, która umożliwia roztoczenie przez osoby utrzymujące się z pracy zarobkowej osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czyli instytucją prawną, która umożliwia realizację obowiązku alimentacyjnego w powyżej opisany sposób. Tylko z takimi stanami społecznymi, tj. wywiązywaniem się z prawnego obowiązku alimentacyjnego poprzez dostarczanie osobistych świadczeń opiekuńczych, ustawodawca wiążę prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które jest przyznawane pod tym warunkiem, że zakres faktycznie realizowanych osobistych świadczeń opiekuńczych skutkuje koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Z powyższych względów Sąd uznał, że odwoływanie się przez organy obu instancji do okoliczności zaprzestania zarobkowania przez skarżącą w 2007 roku nie stanowi o tym, iż kwestia rezygnacji z zatrudnienia/niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą po dacie [...] września 2021 roku została rozpoznana i rozstrzygnięta w sposób zgodny z prawem materialnym. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy skarżony organ uwzględni powyższe wskazania i przeprowadzi ocenę związku przyczynowego pomiędzy stanem niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca po dacie [...] września 2021 roku w odniesieniu do zakresu faktycznie realizowanych przez skarżącą osobistych świadczeń opiekuńczych na rzecz niepełnosprawnego w stopniu znacznym męża. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że ocena wskazanego związku przyczynowego jest kryterium wtórnym względem stwierdzenia stanu niepodejmowania zatrudnienia. W konsekwencji ocena istnienia spornego związku przyczynowego aktualizuje się dopiero wówczas, gdy stwierdzona zostaje rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kryterium związku przyczynowego nie jest narzędziem adekwatnym dla oceny zaistnienia rezygnacji z zatrudniania, czy też zaistnienia stanu niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie Sądu w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Rozpoznanie kontrolowanej sprawy w zakresie koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia niewątpliwie jest możliwe w ramach kompetencji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.