II SA/Rz 391/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.4111.1385.3482.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 listopada 2022 r. nr 0000809/SP/11/2022.

Przedmiotem skargi SF (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 13 stycznia 2023 r. nr SKO.4111.1385.3482.2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 8 listopada 2022 r. Skarżący zwrócił się do [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – IG. Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że IG legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2021 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej ze wskazanego orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawności u matki Skarżącego powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Decyzją z 13 stycznia 2023 r. nr SKO.4111.1385.3482.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez Skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącego. W sprawie brak jest natomiast związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącego. Ustalono bowiem, że matka Skarżącego jest osobą relatywnie samodzielną ale wymaga opieki i pomocy ze strony Skarżącego w procesie leczenia, rehabilitacji i wykonywania cięższych prac domowych. Ustalono ponadto, że opieka nad matką zajmuje Skarżącemu 4 – 5 godzin dziennie. Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, że zakres deklarowanej i sprawowanej przez Skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez niego zatrudnienia. Ponadto zakres wykonywanych czynności sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie stanowią stałej i długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym decyzję Organu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), SF wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Organu I instancji. Skarżący zarzucił błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że zakres czynności opiekuńczych sprawowanych nad jego niepełnosprawną matką umożliwia podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez organ i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a. Skarga została uwzględniona bowiem Sąd w ramach swych kompetencji kontrolnych dostrzegł naruszenie przez Organy obu instancji przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Waga tego naruszenia ze względu na treść odpowiednich przepisów prawa materialnego mogła mieć kluczowy wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W świetle tej regulacji postępowania sądowoadministracyjnego, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te akty w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznanej przez Sąd skargi uczyniono decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zdaniem Sądu, SKO słusznie podkreśliło w uzasadnieniu swej decyzji, że konsekwencją wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K. 38/1, OTK-A 2014/9/104, jest to że strona odwołująca się może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Ma pełną rację Organ odwoławczy stwierdzając w oparciu o ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że okoliczność powstania u matki skarżącego niepełnosprawności w wieku 40 lat, nie jest przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. Niezaistnienie wskazanych w decyzji Organu pierwszej instancji przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku zostało dostatecznie przedstawione przez SKO, dzięki czemu nie wymaga dodatkowego uzupełnienia przez Sąd. Zupełnie nieprawidłowo zaś Kolegium oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście podstawowej przesłanki przyznania świadczenia jaką jest sprawowanie przez skarżącego stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką, co miało istotny wpływ na wynik sprawy określony przez SKO poprzez zastosowanie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. SKO na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjęło, iż zakres wykonywanych przez wnioskodawcę czynności opiekuńczych nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia, bowiem jak sam oświadczył, opieka nad matką zajmuje mu około 4-5 h. Podkreśla się także, że za wyjątkiem wykonywania cięższych prac, matka odwołującego się w zasadzie wszystkie czynności wykonuje samodzielnie bez konieczności pomocy innych osób. Dlatego nie została spełniona pozytywna przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie przede wszystkim należało zważyć na moc dowodową oraz ustalenia płynące z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2021 r. o zaliczeniu matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, gdzie wyraźnie stwierdzono że posiadany przez I. G. rodzaj schorzenia w obecnym stopniu zaawansowania narusza sprawność organizmu powodującą konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Została naruszona sprawność organizmu, w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych. WSA podkreśla w tym miejscu, że kwalifikacja niepełnosprawności i konieczności objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu prowadzącego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ ten ma prawo badać, jaki jest zakres świadczonej opieki, a w szczególności czy zakres opieki wykracza poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a więc czy zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej względnie uniemożliwia jej podjęcie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Rz 283/23, LEX nr 3592962.). SKO negatywnie oceniając zakres świadczonej przez Skarżącego opieki nie uwzględniło wszystkich istotnych dla tej kwestii okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy. Otóż w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego. W jego treści zapisano, że matka skarżącego wymaga opieki i pomocy syna w procesie leczenia i rehabilitacji. Syn dowozi ją do Szpitala na badania oraz na rehabilitację ręki. Pracownik socjalny zapisał również, że matka nie może wykonywać ciężkich prac, gdyż nie może dźwigać ciężarów powyżej 2 kg. Skarżący oświadczył w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze do WSA, że stale musi przebywać w domu z matką z uwagi na jest stan psychiczny, który uległ pogorszeniu na skutek ciężkiej choroby. Z powyższego wynika jednoznacznie, że charakter opieki syna na matką nie ma charakteru sporadycznego, ograniczającego się do wymiaru 4-5 h dziennie. Czynności wymagane od opiekuna są wykonywane w sposób co najmniej długotrwały, gdyż stała obecność innych osób jest wymagana z uwagi na stan psychofizyczny matki. Jej stan zdrowia spowodowany chorobą powoduje, że pomoc syna nie ogranicza się tylko do wykonywania typowych prac domowych, ale wiąże się z koniecznością ciągłego przebywania opiekuna w domu, co najwyraźniej zostało przez SKO pominięte. Kolegium nie uwzględniło również istotnych ograniczeń w możliwości podnoszenia przez matkę stosunkowo lekkich przedmiotów (2 kg), co także wpływa na konieczność stałego asystowania członka najbliższej rodziny w czynnościach podstawowej egzystencji. Ujawnione w toku wywiadu środowiskowego okoliczności opieki skarżącego świadczą o tym, że nie polega ona wyłącznie na prowadzeniu gospodarstwa domowego. Rodzaj i skala dysfunkcji osoby niepełnosprawnej determinuje bowiem konieczność stałej obecności, co automatycznie wyklucza ewentualność podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym wymiarze. Kolegium swe negatywne rozstrzygnięcie oparło na oświadczeniu strony o wykonywaniu opieki przez zawężony czas 4-5 h w skali dnia, pomijając przy tym wyraźnie wskazywaną przez stronę potrzebę zachowania stałej obecności przy podopiecznej. Spowodowany chorobą stan zdrowia psychicznego osoby niepełnosprawnej, nie powinien zostać pomijany przez Organy, jako nie mający znaczenia dla obiektywnej oceny zakresu czasowego wykonywanych przez stronę czynności opiekuńczych. Innymi słowy, analiza potrzeb osoby wymagającej opieki nie powinna być ograniczana do ograniczeń wynikających z dysfunkcji stanu fizycznego chorego. Za koniecznością sprawowania opieki w sposób stały lub długotrwały przez skarżącego przemawia orzeczenie o zaliczeniu do znaczonego stopnia niepełnosprawności, które nakazywało Organom przyjąć że posiadany rodzaj schorzenia matki skarżącego stawia przed nim obowiązek zaspokajania jej potrzeb w granicach wykraczających poza rozmiar 4-5 h dziennie. W utrwalonych w aktach okolicznościach życia niepełnosprawnej matki skarżącego podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna wiązałoby się z pogorszeniem stanu psychofizycznego, czemu ma przeciwdziałać regulacja art. 17 ust. 1 u.ś.r. Reasumując, zebrane w tym postępowaniu dowody przekonują o zaistnieniu ustawowych przesłanek uprawniających skarżącego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowany nad matką zakres opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczy to o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, co też przełożyło się na ustalony wynik sprawy, w postaci odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia rodzinnego – naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dlatego w przypadku uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia WSA, Organy obu instancji ponownie rozpoznając wniosek skarżącego uwzględnią dostrzeżone tu uchybienia w analizie i ocenie sytuacji rodzinnej i opiekuńczej Skarżącego oraz jego matki, przyjmując że opieka sprawowana jest przez Skarżącego w sposób stały lub długotrwały, wypełniając w ten sposób zalecenia wynikające z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności – art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że z uwagi na potwierdzoną przez TK niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r., przepis ten nie może stanowić podstawy działań orzeczniczych Organów. Bez wypełnienia powyższych wytycznych wydane w sprawie decyzje ponownie będą wadliwe, co spowoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej – art. 8 § 1 K.p.a. Wyłożone względy zadecydowały o uchyleniu decyzji Organów na podstawie art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w sposób określony w sentencji wyroku.