II SA/Rz 343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 2 stycznia 2023 r. nr SKO.4110.150.3334.2022 w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 343/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z 2 stycznia 2023 r. nr SKO.4110.150.3334.2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: organ I instancji, Starosta) z 28 listopada 2022 r. nr PR.541.37.2022.ASz w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzją z 28 listopada 2022 r. nr PR.541.37.2022.ASz, Starosta [...], działając na podstawie art. 104, art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") art. 19 pkt 10, art. 54 ust. 1, art. 56 pkt 3, art. 59 ust. 2, art. 106 ust. 1 i art. 112 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: "u.p.s."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2123 ze zm.; "u.o.z.p.") orzekł o umieszczeniu M. W. w Domu Pomocy Społecznej [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do organu I instancji wpłynęła dokumentacja dotycząca skarżącej, w tym m.in. skuteczne i wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] listopada 2022 r., sygn. akt: [...], w którym Sąd po rozpoznaniu sprawy z wniosku Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umieszczenie M. W. w domu pomocy społecznej w przedmiocie zabezpieczenia wniosku, postanowił udzielić zabezpieczenia w ten sposób, że umieścić uczestniczkę M. W. w domu pomocy społecznej, bez jej zgody, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz wydana przez Burmistrza Miasta [...] decyzja z [...] listopada 2022 r., nr [...], kierująca skarżącą do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...]. Starosta wskazał, że po dokonaniu analizy otrzymanej dokumentacji stwierdza, że skarżąca jest osobą [...], wymagającą całodobowej opieki. Z uwagi na fakt, że w chwili obecnej Dom Pomocy Społecznej w [...] – [....] dysponuje wolnym miejscem, wykonując postanowienie Sądu, orzekł o umieszczeniu skarżącej w ww. Domu Pomocy Społecznej. Tym samym, z uwagi na pilny charakter sprawy (ochrona zdrowia skarżącej i wyjątkowo ważny interes strony) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnioskując o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że w związku z tym, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zabezpieczenia zostało wydane z naruszeniem prawa, a przysługuje od niego zażalenie, to rygor natychmiastowej wykonalności powinien zostać wstrzymany do czasu rozpoznania jej zażalenia przez inny skład Sądu Rejonowego. Skarżąca wyjaśniła, że jej sąsiedzi podejmują nieuzasadnione interwencje w stosunku do niej, informując służby m.in. o rzekomych [...]. Po jednej z interwencji skarżąca została przewieziona na Szpitalny Oddział Ratunkowy, a następnie wypisana z powodu braku przesłanek do hospitalizacji i z zaleceniem leczenia ambulatoryjnego w Poradni [...]. W ocenie skarżącej podejmowane przez sąsiadów interwencje są nieadekwatne do rzeczywistości. Podała, że pracownik socjalny regularnie przeprowadza z nią wywiad środowiskowy, a fakt nieprzebywania w domu może świadczyć o załatwianiu bieżących spraw życia codziennego, wizytach u lekarza. Skarżąca wskazała, że w 2013 r. w oparciu o podobną podstawę faktyczną i prawną wszczęto podobne postępowanie pod sygn. [...], jednak strona wnioskująca nie wykazała zasadności wniosku i został on przez sąd oddalony. Wobec powyższego zachodzi w sprawie res iudicata. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 2 stycznia 2023 r. nr SKO.4110.150.3334.2022, po rozpatrzeniu odwołania M. W., działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. oraz art. 54 ust. 1 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. SKO przytoczyło treść art. 54 u.p.s., a następnie wyjaśniło, że w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora (art. 54 ust. 4 u.p.s.). Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] złożył w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody z uwagi na okoliczności dotyczące stanu jej zdrowia i sytuacji życiowej. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022 r. sygn. akt [...], udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki M. W. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przyjęcia skarżącej do domu pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że podstawę decyzji stanowi skuteczne i wykonalne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2022 r. o udzieleniu zabezpieczenia przez umieszczenie M. W. w domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz będąca konsekwencją ww. orzeczenia sądu decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej [...] w [...]. Organ II instancji wskazał, że rola organu administracji w sprawie niniejszej sprowadzała się tylko do wydania decyzji wskazującej konkretny dom pomocy społecznej, w którym ma być umieszczona osoba objęta postanowieniem sądu powszechnego. Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, Organ odwoławczy wyjaśnił, że skierowanie do domu pomocy społecznej nastąpiło w trybie zabezpieczenia sądowego, a więc w sytuacji, w której zachodziła konieczność podjęcia pilnie odpowiednich działań przez sąd w interesie skarżącej. Okoliczności te, dotyczące stanu zdrowia i sytuacji życiowej oraz funkcjonowania skarżącej były badane przez Sąd Rejonowy przed wydaniem orzeczenia i skutkowały udzieleniem zabezpieczenia. Sam charakter i istota postanowienia zabezpieczającego wskazuje na to, że orzeczenie to ma funkcję ochronną. W ocenie Kolegium nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne i brak jest przesłanek by rygor ten wstrzymać. M. W. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium z 2 stycznia 2023 r., w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 28 listopada 2022 r. i umorzenie postępowania w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2022 r. o oddaleniu wniosku o udzielenie zabezpieczenia, a także o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: zarzut res iudicata, pozbawienia możności obrony swych praw, zarzut braku należycie umocowanego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że orzeczenie Sądu Rejonowego ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego, zastępuje zgodę i stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Między postanowieniem sądu a decyzją administracyjną istnieje związek przyczynowy. Zmiana postanowienia sądu i oddalenie wniosku o zabezpieczenie pozbawiła decyzję administracyjną podstawy prawnej, uniemożliwiając jej wykonanie, a postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca podniosła również, że stwierdzenie przez organ, że wymaga ona całodobowej opieki jest abstrakcyjne i oderwane od jej codziennej aktywności życiowej i sytuacji, w której się znajduje. Skarżąca wyjaśniła, że najpotrzebniejsze czynności życiowe, takie jak: sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych wykonuje samodzielnie, bez konieczności współudziału opiekuna. Jej stan zdrowotny jest w normie. W ocenie skarżącej umieszczenie jej w DPS-ie bez jej zgody jest bezzasadne, gdyż systematycznie składa wnioski do MOPS-u, żyje samodzielnie w granicach dostępnych jej środków oraz chodzi na wizyty do lekarza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 343/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż nie dzień wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie istniało już postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego, które stanowiło podstawę do wydania decyzji w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organy I oraz II instancji decyzje o umieszczeniu Skarżącej w domu pomocy społecznej oparły m.in. na treści art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności, nie mogącej funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w DPS. W przypadku natomiast gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora (art. 54 ust. 4 u.p.s.). Sytuacja opisana w ww. przepisie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wobec braku zgody Skarżącej na umieszczenie w domu pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z 21 października 2022r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o umieszczenie Skarżącej w DPS bez jej zgody z uwagi na okoliczności, dotyczące stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej, szczegółowo opisane w tym wniosku. W wyniku powyższego wniosku MOPS, Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022r., sygn. [...] udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził umieszczenie uczestniczki M. W. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Należy wyjaśnić, że umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby (tak wyrok WSA w Krakowie z 5.09.2017 r., III SA/Kr 720/17, LEX nr 2353214). Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie najpierw decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej a następnie o umieszczeniu w danej placówce. Orzeczenie sądu zastępuje bowiem zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r., II SA/Rz 481/17, LEX nr 2333576). Zatem pomiędzy orzeczeniem sądu opiekuńczego a decyzją organu o umieszczeniu osoby do domu pomocy społecznej zachodzi związek przyczynowy. Orzeczenie sądu opiekuńczego stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Drugie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w przedmiocie umieszczenia Skarżącej w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.s. Podstawę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiło – wskazane powyżej postanowienie Sądu Rejonowego z [...] listopada 2022r., wydane w trybie zabezpieczającym oraz będąca konsekwencją ww. orzeczenia sądu decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022r. w przedmiocie skierowania Skarżącej do DPS. Jednakże na ww. postanowienie Sądu Rejonowego z [...] listopada 2022r. Skarżąca wniosła zażalenie, w wyniku którego Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2022r. sygn. [...] zmienił ww. zaskarżone postanowienie w ten sposób, że oddalił wniosek o udzielenie zabezpieczenia. Postanowienie to zostało wydane przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 2 stycznia 2023r. Zatem w realiach niniejszej sprawy SKO w Krośnie utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji o umieszczeniu Skarżącej w DPS bez jej woli mimo, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie istniało już postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego, które zastępowało zgodę Skarżącej na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 54 ust. 2 i ust. 4 i art. 59 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Jak wynika z decyzji przedstawionej w toku postępowania sądowego, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2023r. nr [...], na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. uchylił w całości decyzję własną z 28 listopada 2022r. nr PR.541.37.2023.ASz, dotyczącą umieszczenia Skarżącej w DPS. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił jedynie zaskarżoną decyzję organu II instancji. Dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie umieszczenia Skarżącej w domu pomocy społecznej będzie uzależnione od sposobu zakończenia przez Sąd Rejonowy postępowania w sprawie przyjęcia Skarżącej do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Skarżąca była zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowym z mocy prawa (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.