II SA/Rz 342/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4110.147.3209.2022 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 342/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4110.147.3209.2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz Miasta) z 16 listopada 2022 r. nr PŚ.5026.235.2022 wydaną w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Decyzją z 16 listopada 2022 r. nr PŚ.5026.235.2022, Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: "u.p.s."), § 8 ust. 3, § 9 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 734; dalej: rozporządzenie) skierował M. W. do Domu Pomocy Społecznej dla osób [...] w [...] i nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał w dniu [...] listopada 2022 r. postanowienie, sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki M. W. do domu pomocy społecznej - bez jej zgody - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wobec powyższego wydano przedmiotową decyzję. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnioskując o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że w związku z tym, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zabezpieczenia zostało wydane z naruszeniem prawa, a przysługuje od niego zażalenie, to rygor natychmiastowej wykonalności powinien zostać wstrzymany do czasu rozpoznania jej zażalenia przez inny skład Sądu Rejonowego. Skarżąca wyjaśniła, że jej sąsiedzi podejmują nieuzasadnione interwencje w stosunku do niej, informując służby m.in. o rzekomych [...]. Po jednej z interwencji skarżąca została przewieziona na Szpitalny Oddział Ratunkowy, a następnie wypisana z powodu braku przesłanek do hospitalizacji i z zaleceniem leczenia ambulatoryjnego w Poradni Zdrowia [...]. W ocenie skarżącej podejmowane przez sąsiadów interwencje są nieadekwatne do rzeczywistości. Podała, że pracownik socjalny regularnie przeprowadza z nią wywiad środowiskowy, a fakt nieprzebywania w domu może świadczyć o załatwianiu bieżących spraw życia codziennego, wizytach u lekarza. Skarżąca wskazała, że w 2013 r. w oparciu o podobną podstawę faktyczną i prawną wszczęto podobne postępowanie pod sygn. [...], jednak strona wnioskująca nie wykazała zasadności wniosku i został on przez sąd oddalony. Wobec powyższego zachodzi w sprawie res iudicata. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4110.147.3209.2022, po rozpatrzeniu odwołania M. W., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. oraz art. 54 ust. 1 i 4 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. SKO przytoczyło treść art. 54 u.p.s., a następnie wyjaśniło, że w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora (art. 54 ust. 4 u.p.s.). Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] złożył w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody z uwagi na okoliczności dotyczące stanu jej zdrowia i sytuacji życiowej. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022 r. sygn. akt [...], udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki M. W. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przyjęcia skarżącej do domu pomocy społecznej. W ocenie SKO, skoro w przedmiotowej sprawie zostało już wydane orzeczenie sądu opiekuńczego, które jest skuteczne i wykonalne z dniem [...] listopada 2022 r., to na organach administracji spoczywał już tylko obowiązek, wynikający z art. 59 ust. 1 i art. 106 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s., wydania stosownej decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej o profilu dostosowanym do jej schorzeń. Odnosząc się do rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, Organ odwoławczy wyjaśnił, że skierowanie do domu pomocy społecznej nastąpiło w trybie zabezpieczenia sądowego, a więc w sytuacji, w której zachodziła konieczność podjęcia pilnie odpowiednich działań przez sąd w interesie skarżącej. Okoliczności te, dotyczące stanu zdrowia i sytuacji życiowej oraz funkcjonowania skarżącej były badane przez Sąd Rejonowy przed wydaniem orzeczenia i skutkowały udzieleniem zabezpieczenia. Sam charakter i istota postanowienia zabezpieczającego wskazuje na to, że orzeczenie to ma funkcję ochronną. W ocenie Kolegium nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne i brak jest przesłanek by rygor ten wstrzymać. M. W. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium z 20 grudnia 2022 r. nr SKO.4110.147.3209.2022, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 16 listopada 2022 r. nr PŚ.5026.235.2022 i umorzenie postępowania w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2022 r. o oddaleniu wniosku o udzielenie zabezpieczenia, a także o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: zarzut res iudicata, pozbawienia możności obrony swych praw, zarzut braku należycie umocowanego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że orzeczenie Sądu Rejonowego ma charakter prejudycjalny dla postępowania administracyjnego, zastępuje zgodę i stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Między postanowieniem sądu a decyzją administracyjną istnieje związek przyczynowy. Zmiana postanowienia sądu i oddalenie wniosku o zabezpieczenie pozbawiła decyzję administracyjną podstawy prawnej, uniemożliwiając jej wykonanie, a postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca podniosła również, że stwierdzenie przez organ, że wymaga ona całodobowej opieki jest abstrakcyjne i oderwane od jej codziennej aktywności życiowej i sytuacji, w której się znajduje. Skarżąca wyjaśniła, że najpotrzebniejsze czynności życiowe, takie jak: sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych wykonuje samodzielnie, bez konieczności współudziału opiekuna. Jej stan zdrowotny jest w normie. W ocenie skarżącej umieszczenie jej w DPS-ie bez jej zgody jest bezzasadne, gdyż systematycznie składa wnioski do MOPS-u, żyje samodzielnie w granicach dostępnych jej środków oraz chodzi na wizyty do lekarza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 342/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Organy I oraz II instancji wydały wobec Skarżącej decyzje o skierowaniu jej do domu pomocy społecznej, opierając rozstrzygnięcia na treści art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności, nie mogącej funkcjonować w codziennym życiu której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w DPS. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku natomiast gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, zgodnie z art. 54 ust. 4 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora. Sytuacja opisana w przepisie art. 54 ust. 4 u.p.s. zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wobec braku zgody Skarżącej na umieszczenie w domu pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z 21 października 2022r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o umieszczenie Skarżącej w DPS bez jej zgody z uwagi na okoliczności, dotyczące stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej, szczegółowo opisane w tym wniosku. W wyniku powyższego wniosku MOPS, Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022r., sygn. [...] udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził umieszczenie uczestniczki M. W. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby (tak wyrok WSA w Krakowie z 5.09.2017 r., III SA/Kr 720/17, LEX nr 2353214). Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej. Orzeczenie sądu zastępuje bowiem zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r., II SA/Rz 481/17, LEX nr 2333576). Zatem pomiędzy orzeczeniem sądu opiekuńczego a decyzją organu o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej zachodzi związek przyczynowy. Orzeczenie sądu opiekuńczego stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. Drugie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w przedmiocie skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Podstawę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiło – wskazane powyżej postanowienie Sądu Rejonowego z [...] listopada 2022r. wydane w trybie zabezpieczającym. Jednakże na ww. postanowienie Skarżąca wniosła zażalenie, w wyniku którego Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2022r. sygn. [...] zmienił ww. zaskarżone postanowienie w ten sposób, że oddalił wniosek o udzielenie zabezpieczenia. Postanowienie to zostało wydane dwa dni po wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie doszło zatem do zmiany orzeczenia sądu opiekuńczego, które było podstawą wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w sprawie skierowania Skarżącej do DPS. Zdaniem Sądu opisana wyżej sytuacja świadczy o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie zmiana (postanowieniem z 22 grudnia 2022 r.) orzeczenia sądu opiekuńczego z 7 listopada 2022 r., które stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji podważa jej byt prawny, co ma również swoje konsekwencje dla niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie uchylając tę decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co prawda w sprawie niniejszej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego zmieniające jego wcześniejsze postanowienie o umieszczeniu skarżącej w DPS, jednakże nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SA/Bk 658/16, LEX nr 2290627). Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA). Jak wyjaśniono, pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. można przypisać znacznie bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności także niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego np. wadliwego prejudykatu (vide T. Woś (red.), H. Knysiak - Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., teza 16 do art. 145 p.p.s.a., tak również J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (współred.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 594). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.ps.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się przy tym także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyroki NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 2947/14, z 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11 i z 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14, dost.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2023r. nr [...], na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 163 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji z 16 listopada 2022r. nr PŚ.5026.235.2022, dotyczącą skierowania Skarżącej do DPS. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylił jedynie zaskarżoną decyzję organu II instancji. Dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej będzie uzależnione od sposobu zakończenia postępowania, jakie toczy się przez Sądem Rejonowym w [...] w sprawie przyjęcia do domu pomocy społecznej. Skarżąca była zwolniona od obowiązku ponoszenia kosztów sądowym z mocy prawa (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.