II SA/Rz 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru usunięcia drzew I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 83a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.Ch. (dalej: "Skarżący"), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w sprawie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew rosnących na działce numer ewidencyjny 124/70 obręb [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że E.Z. (dalej: "Wnioskodawczyni"), wnioskiem z dnia 8 października 2020 r. (za pisemną zgodą Skarżącego - pismo z dnia 29 października 2020 r.), złożyła do Wójta zgłoszenie zamiaru usunięcia 3 sztuk drzew gatunek cyprys. Ustalono, że współwłaścicielami działki, na której rosną przedmiotowe drzewa są cztery osoby: Wnioskodawczyni, Skarżący oraz żona Skarżącego i syn. Wójt, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 83f ust. 9 ustawy o ochronie przyrody, wezwał współwłaścicieli działki do dołączenia pisemnych zgód na wycinkę przedmiotowych drzew lub dostarczenie wypełnionych formularzy zgłoszeń zamiaru usunięcia drzew, dołączenie oświadczeń o posiadanym tytule prawnym oraz dołączenie rysunku lub mapy określającej usytuowanie drzew w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych. Ponieważ w terminie współwłaściciele nie uzupełnili braków Wójt uznał, że zgłoszenie nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa i dlatego, w drodze decyzji, wniósł sprzeciw. W odwołaniu Skarżący wyjaśnił, że Wójt dysponuje niezbędnym materiałem dowodowym do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Wskazał, że postępowanie w sprawie usunięcia drzew wszczęte zostało zgłoszeniami Skarżącego i syna z dnia 19 grudnia 2019 r., natomiast żona zgodę wyraziła w dniu 7 stycznia 2020 r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na przepisy art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Przypomniało, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego na wniosek: 1. posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości, 2. właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Kolegium podkreśliło, że badanie podniesionych w odwołaniu zarzutów, zarówno w kontekście obowiązującego prawa, jak też analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykazało nietrafność postawionych zarzutów a tym samym, że rozstrzygnięcie Wójta jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Końcowo Kolegium stwierdziło, że konflikty czy nieporozumienia rodzinne, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. W skardze Skarżący wniosł o zmianę decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie zasady ustalenia prawdy obiektywnej, nieustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy podjęciu rozstrzygnięcia, 2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na niekompletnie zebranym materiale dowodowym skutkującym błędnym ustaleniem stanu faktycznego, polegającym na pominięciu szeregu dowodów rozpoczynających postępowanie w sprawie, przy równoczesnym zastosowaniu przez organy rozszerzonej interpretacji przepisów prawnych naginających prawo do swojego "widzimisię", 3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w ustalaniu stanu faktycznego i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich podniesionych zarzutów przeciw decyzji organu I instancji, a także brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sentencji drugiej decyzji organu I instancji, 4. art. 32 i art. 30 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie od lat Skarżącego oraz dyskryminację, z uwagi na ujawnienie sfałszowania dokumentu i inne nieprawidłowości. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego oraz nie przyjęły ani dowodów, ani żadnych zastrzeżeń wniesionych do decyzji. Jedynym uzasadnieniem organu odwoławczego jest powoływanie się na art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Obie decyzje nie zawierają zarówno formalnego, jak i prawnego uzasadnienia. Skarżący zarzucając nieprawdziwe stwierdzenia zawarte w obu decyzjach wskazał na okoliczności, które według niego odmiennie kształtują stan faktyczny w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 8 października 2020 r. Wnioskodawczyni zgłosiła zamiar usunięcia trzech cyprysów rosnących na działce nr 124/70 wskazując, że planowany termin usunięcia drzew to luty 2020 r.; zgłoszenie wpłynęło do Wójta w dniu 19 października 2020 r. Pismem z daty: [...], 29 października 2020 r., Skarżący poinformował Wójta, że końcem ubiegłego roku wystąpił o wycinkę trzech drzew i wskazał, że zgoda na ich wycinkę została wyrażona przez żonę oraz syna, co zostało potwierdzone decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...]. Wskazując na powyższe okoliczności Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na wycinkę drew (k. 7 akt adm. I instancji). Nie odnosząc się do tego pisma Wójt, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., wezwał Wnioskodawczynię i Skarżącego w trybie art. 83f ust. 9 i 10 ustawy o ochronie przyrody o uzupełnienie wniosku z dnia 8 października 2020 r. m.in. o podpisanie zgłoszenia przez wszystkich współwłaścicieli działki nr 124/70 lub dołączenie pisemnych zgód na wycinkę przedmiotowych drzew, w terminie 7 dni. Następnie zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2020 r. poinformował wszystkich współwłaścicieli w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o przysługujących uprawnieniach, po czym – przy braku żądanych postanowieniem dokumentów - decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia 8 października 2020 r. W odwołaniu Skarżący powtórzył argumentację dotyczącą postępowania Wójta w sprawie znak [...] i wydanych w tej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2020 r. Nadto wskazał na przycinkę przedmiotowych drzew przez zakład energetyczny oraz na brak notatki z ponownych oględzin dokonanych w dniu 27 października 2020 r. Kolegium, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. odwołania nie uwzględniło i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Po dokonaniu analizy przedstawionych przez organy akt administracyjnych Sąd stwierdził, że ocena zarzutów skargi wymaga zapoznania się z również z aktami organu I instancji oznaczonymi sygnaturą [...]. Na podstawie tych akt Sąd ustalił, że w dniu 16 grudnia 2019 r. wpłynęło do Wójta zgłoszenie Skarżacego dotyczące zamiaru usunięcie trzech cyprysów rosnących na działce nr 124/70, z planowanym terminem usunięcia – luty 2020 r. W toku tego postępowania Wójt decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. wniósł sprzeciw (k. 11 akt [...]). Następnie, w uwzględnieniu odwołania Skarżącego z dnia 23 stycznia 2020 r. (k.13 akt j.w.), na podstawie art. 132 § 1 i 2 K.p.a., Wójt orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2020 r.(k. 18 akt j.w.). Z akt administracyjnych wynika również, że kolejną i zarazem ostatnią czynnością organu było wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nawiązujące do zgłoszenia z dnia 16 grudnia 2019 r. skierowane do Skarżącego (z dnia 10 lutego 2020 r.,) o uzupełnienie wniosku o: "przedłożenie przez współwłaścicieli działek własnoręczności podpisu na przedmiotowym wniosku lub przedłożenie stosownego notarialnego pełnomocnictwa do działania w czyimś imieniu (dotyczy współwłaściciela Pani E.Z.)" – k. 20 akt j.w. III. W przedstawionym powyżej stanie sprawy zarzuty skargi są zasadne, gdyż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i to w rażący sposób uznając, że zgłoszenie Wnioskodawczyni z dnia 8 października 2020 r. wszczęło odrębne postępowanie, w nowej sprawie administracyjnej. Tymczasem lektura zgłoszenia Skarżącego z dnia 16 grudnia 2019 r. i przeprowadzone postępowanie w tej sprawie oraz treść zgłoszenia Wnioskodawczyni z dnia 8 października 2020 r. nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że oba wnioski dotyczą tego samego przedmiotu (usunięcia trzech drzew z tej samej działki i do tego w tym samym terminie - luty 2020 r.) i tego samego postępowania. Innymi słowy, zgłoszenie Wnioskodawczyni z dnia 8 października 2020 r. złożone zostało w ramach postępowania zainicjowanego zgłoszeniem Skarżącego z dnia 16 grudnia 2019 r. Postępowanie to nie zostało bowiem zakończone, co wynika zarówno z decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] wydanej na podstawie art. 132 § 1 i § 2 K.p.a., jak i wezwania tegoż organu z tej samej daty o uzupełnienie zgłoszenia, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem "pozostawienia sprawy bez rozpoznania". Stosownie do przepisu art. 132 § 1 K.p.a., jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Zgodnie z § 2 tego artykułu, przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Możliwość skorzystania art. 132 K.p.a. ograniczona jest jednak terminem określonym w art. 133 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Art. 132 K.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 K.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, że od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 K.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 K.p.a. przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 K.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 560/07). Rażące naruszenie prawa ma miejsce również w przypadku, gdy organ I instancji nie przekaże odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w tym terminie, a po upływie terminu 7-dniowego wyda decyzję na podstawie wskazanego przepisu. Warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 K.p.a. jest także to, aby odwołanie zasługiwało w całości na uwzględnienie. Uwzględnienie odwołania w całości to "uwzględnienie co do treści żądania zawartego w odwołaniu [...] oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 572). Natomiast w sytuacji, w której odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, organ I instancji nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 K.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 1982 r., sygn. II SA 1429/82). W rozpoznawanej sprawie Wójt decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nie uwzględnił odwołania Skarżącego w całości, gdyż poza zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego Skarżący domagał się wyrażenia zgody na usunięcie trzech drzew objętych zgłoszeniem. Zgoda taka decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nie została Skarżącemu udzielona, co już skutkuje stwierdzeniem, że Wójt rażąco naruszył art. 132 K.p.a. Niezależnie od tego podejmując w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję "autokontrolną", Wójt przekroczył siedmiodniowy termin do jej wydania przewidziany przepisem art. 133 K.p.a. Odwołanie Skarżącego wpłynęło bowiem do organu w dniu 23 stycznia 2020 r., natomiast zawiadomienie o tym fakcie, z dnia 24 stycznia 2020 r. zawierające pouczenie o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 3 dni od otrzymania zawiadomienia, strony otrzymały w dniu 27 stycznia 2020 r. Zatem zgoda żony Skarżącego oraz syna na uchylenie decyzji zawarta w piśmie z dnia 7 lutego 2020 r. wyrażona została już po upływie terminu z art. 133 K.p.a. co oznacza, że decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. wydana została również z rażącym naruszeniem tego przepisu. Niezależnie od wydania decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. z rażącym naruszeniem prawa, wezwanie z tej samej daty skierowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do Skarżącego o uzupełnienie braków zgłoszenia, jest również wadliwe. Wada wezwania polega na tym, że przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie usuwania formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu dalszego biegu. W rozpoznawanej sprawie wymagania formalne wniosku określa art. 83f ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem, zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości; wezwanie z dnia 10 lutego 2020 r. nie dotyczy usunięcia wymienionych tym przepisem wymagań zgłoszenia. Wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, a więc nie może dotyczyć okoliczności uznanych przez organ za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W rozpatrywanym przypadku wezwano Skarżącego o przedstawienie dokumentu wyrażającego zgodę Wnioskodawczyni na usunięcie drzew a więc wezwano o przedłożenie dokumentu zawierającego w swej treści oświadczenie będące materialnoprawną przesłanką skuteczności zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. Tym samym naruszono art. 64 § 2 K.p.a. Reasumując: brak zakończenia postępowania wszczętego zgłoszeniem Skarżącego z dnia 16 grudnia 2019 r. oznacza, że zgłoszenie Wnioskodawczyni z dnia 8 października 2020 r. złożone zostało w ramach tego postępowania (znak: [...]), o czym dodatkowo świadczy wskazany w tym zgłoszeniu termin usunięcia drew (luty 2020 r.), tożsamy z terminem podanym w zgłoszeniu z dnia 16 grudnia 2019 r. IV. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję miało wiedzę o postępowaniu organu I instancji prowadzonym pod sygnatura [...], gdyż Skarżący formułując zarzuty do decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał na zgłoszenie z dnia 16 grudnia 2019 r. dotyczące zamiaru usunięcia trzech cyprysów rosnących na działce nr 124/70. Niezależnie od tego Kolegium dysponowało kserokopią tego zgłoszenia (k. 14 akt II instancji), kserokopią decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] o wniesieniu sprzeciwu (k. 11 akt j.w.) oraz kserokopią decyzji tegoż organu wydanej na podstawie art. 132 § 1 i 2 K.p.a. z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] i w jakikolwiek sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania oraz do postępowania znak: [...]. Bezkrytycznie zaaprobowało natomiast stanowisko organu I instancji, że Wnioskodawczyni składając zgłoszenie z dnia 8 października 2020 r. zainicjowała nową sprawę administracyjną. Tym samym utrzymując w mocy decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2020 r. wydaną z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w rażący sposób naruszyło art. 131 § 1 pkt 1 K.p.a. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzją podlegają stwierdzeniu nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Ponieważ dla załatwienia sprawy wszczętej zgłoszeniem z dnia 16 grudnia 2019 r. niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], dlatego Sąd, na podstawie art. 135 w z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 132 i art. 133 K.p.a., stwierdził również nieważność tego rozstrzygnięcia. W stanie sprawy wynikającym z wyroku, Kolegium rozpatrzy ponownie odwołanie Skarżącego od decyzji z dnia 14 stycznia 2020 r., z uwzględnieniem konkluzji zawartej w punkcie III uzasadnienia. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 P.p.s.a.