II SA/Rz 249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Nadleśnictwa kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego i rozbudowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 2132 w H.". W podstawie prawnej decyzji powołano m.in art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 4 ust.2 pkt 2, art.59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 54 w związku z 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Wnioskiem z dnia 18 września 2018 r. A.B. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Według wniosku rozbudowa budynku gospodarczego miała nastąpić o około 30 m2 i dostawienie wiaty o powierzchni 65 m2. Planowany budynek mieszkalny ma mieć powierzchnię około 80 m2. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy , na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust,1 u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ wskazał, że realizacja zamierzenia budowlanego wymaga spełnienia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wskazując je w punktach od 1 do 3. W pkt 1 organ określił rodzaj zabudowy, jako zagrodowa gospodarstwa rolnego, w pkt 2 szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie 3 dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu podano, że zamierzenie dotyczy rozbudowy istniejącej zagrody siedliskowej gospodarstwa rolnego o funkcji agroturystycznej. Inwestor jest rolnikiem posiadającym na terenie gminy gospodarstwo rolne o powierzchni 3,70 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 3,5 ha. Teren inwestycji jest skomunikowany drogami leśnymi z drogą powiatową nr [....] Granica województwa-H. – Ż. Teren jest uzbrojony w infrastrukturę techniczną zabezpieczającą potrzeby inwestycji w niezbędne media. Z uwagi na rodzaj zabudowy – zabudowa zagrodowa nie występuje zagadnienie ochrony gruntów rolnych. Decyzja nie wymaga obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego, teren inwestycji nie jest przeznaczony do realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Teren inwestycji nie jest położny na obszarze górniczym, w strefie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie jest zagrożony zjawiskami powodziowymi oraz osuwiskami ziemi. Ustalono również, że dla działki nr ewid. 2132 w H. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 7 września 2009 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa budynki mieszkalnego, stajni dla 6-8 koni, 3 domków gościnnych, studni głębinowej o wydajności powyżej 5 m3/dobę, przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości powyżej 5 m3/dobę, niezbędnej infrastruktury technicznej, stawu do hodowli ryb oraz remont istniejącego budynku gospodarczego". Ustalono również, że w nieobowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy , który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. teren inwestycji nie był przeznaczony dla i inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jest natomiast położony na obszarze Parku Krajobrazowego Puszczy Soleckiej – funkcjonującego na mocy uchwały nr XXXIX/789/13 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia z 28 października 2013 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Solskiej (Dz.U. Woj.Podk. z 2013 r., poz. 3630). Leży także na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 pn.: "Puszcza Solska"- funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. z 2011 r., Nr 25, poz. 133 ). Na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasadach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405) Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na ten obszar. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Nadleśnictwo (dalej: "strona skarżąca" lub "Nadleśnictwo") zarzuciło naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że działka 2132 w H. ma dostęp do drogi publicznej przez drogę leśną, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym dowodów, na podstawie których organ stwierdził, że działka 2132 ma dostęp do drogi publicznej, jak też wyjaśnienia podstawy prawnej tej decyzji, - naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działka 2132 w H. ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogi leśne. Na tych podstawach wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji i odmówienie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji względnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej powoływanie się na regulację wynikającą z art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach nie powoduje, że inwestor ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Warunkiem umożliwiającym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie stosownej służebności, która gwarantowałaby dostęp do drogi publicznej. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W swoim uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Na podstawie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Drogami wewnętrznymi są drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Dalej wyjaśnił, że drogami wewnętrznymi na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: "u.d.p.") są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, zatem do tego rodzaju dróg z zasady nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Drogi wewnętrzne nie mogą być usytuowane w pasie drogowym drogi publicznej i nie muszą być wytyczone, wydzielone geodezyjnie w terenie. Droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej (art. 6 ust.5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach), ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, z definicji drogi wewnętrznej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc, jak twierdzi dalej organ II instancji, automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Zdaniem organu II instancji dostęp do drogi publicznej, za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa) oznaczałoby, zdaniem organu II instancji, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Powołując z kolei art.6 ust. 8 ustawy o lasach wskazał, że drogi leśne to drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zgodnie z art.29 ust.1 ustawy o lasach ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i rowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Dalej wskazał, że przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o lasach nie dotyczą wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Na podstawie powyższych przepisów stwierdził zatem, że osoby wykonujące czynności gospodarcze, użytkujące grunty położone wśród lasów dopuszczone są do ruchu, wyżej wymienionymi pojazdami, drogami leśnymi. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji w sposób wystarczający dowodów, na podstawie których organ stwierdził, że działka nr 2132 w H. ma dostęp do drogi publicznej, jak też brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w tym zakresie, - art. 29 ust. 3 pkt. 6 i 7 ustawy o lasach w związku z art.61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działka nr 2132 w H. ma dostęp do drogi publicznej przez drogi leśne, argumentując podobnie, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego i rozbudowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 2132 w H.". Materialnoprawna podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, przywoływana w tekście jako u.p.z.p.). Stosowanie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dla danego terenu nie wyklucza się możliwości wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie dotyczą identycznych inwestycji w zakresie zarówno rozmieszczenia poszczególnych budynków jak i parametrów. Organ związany jest w tym zakresie wnioskiem skarżącego, dopuszczalne są modyfikacje wniosku przed wydaniem decyzji. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww przepisu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie z obraza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że planowana zabudowa jest elementem istniejącej (w budowie) zabudowy zagrodowej. Ustalono również, że dla działki nr ewid. 2132 w H. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2009 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, stajni dla 6-8 koni, 3 domków gościnnych, studni głębinowej o wydajności powyżej 5 m3/dobę, przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości powyżej 5 m3/dobę, niezbędnej infrastruktury technicznej, stawu do hodowli ryb oraz remont istniejącego budynku gospodarczego". Można domniemywać, że na podstawie ww decyzji została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Niestety, ani decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r., ani decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma w aktach sprawy. Z wyników analizy trudno stwierdzić jakie zabudowania znajdują się na terenie inwestycji. Jedynie z mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej można zorientować się w zabudowie działki nr 2132. Teren inwestycyjny oznaczony literami A – I stanowi jej część. Poza nim znajdują się budynki agroturystyczne w budowie oraz 2 budynki, w tym prawdopodobnie jeden mieszkalny po jego wschodniej stronie. Z analizy można także dowiedzieć się, że niniejsza decyzja stanowi "fragmentaryczne zaktualizowanie decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r.". Oceniając powyższe Sąd stwierdza, za NSA, który w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 2676/15 przyjął, że w sytuacji, gdy teren , dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalająca warunki zabudowy, ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie określających zagospodarowanie terenu. Skoro tak, to wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie wpływać (oddziaływać) na ewentualne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu. Organ administracji architektoniczno – urbanistycznej, ustalając warunki zabudowy, nie może być zwolniony z obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względów na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. Ustaleń wg wskazanych wyżej kryteriów brak. Planowana inwestycja dotyczy całej działki nr 2132 – w jej nazwie wskazano, że chodzi o "budowę budynku mieszkalnego i rozbudowę budynku gospodarczego oraz niezbędną infrastrukturę na działce 2132 w H.". Z treści decyzji wynika już jednak, że teren inwestycji stanowi część działki nr 2132. Symptomatyczne jest, że w aktach administracyjnych brak jest wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 2132, co w dużym stopniu utrudnia merytoryczną kontrolę wydanych decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest obok planu miejscowego podstawowym instrumentem planowania przestrzennego powiązanego na płaszczyźnie prawnej z regulacjami prawa cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy o gospodarce nieruchomościami, których stosowanie opiera się w dużej mierze na danych geodezyjno-kartograficznych odnoszących się do działek ewidencyjnych. Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W szeregu orzeczeń dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrażono stanowisko, że "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16). W szczegółowej analizie tego zagadnienia, zawartej w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). W wyroku NSA z 9 lipca 2015 r., II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęte została planem miejscowym. Podany przykład dotyczy więc sytuacji wyjątkowych, z których nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Również w piśmiennictwie dostrzeżenie wyroku II OSK 491/14 łączyło się z konstatacją, że obszar objęty planowaną inwestycją "w pewnych sytuacjach" może stanowić również część działki ewidencyjnej. W przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisem § 5, na podstawie którego wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy. Ponadto trzeba też wskazać na § 3 rozporządzenia stanowiący, że: (ust. 1) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.; (ust. 2) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przytoczony przepis, jak też regulacja § 2 pkt 5, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 pozwala przyjąć, że podstawową jednostką obszarową służącą do wyznaczenia obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej a następnie ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania jest działka budowlana, aczkolwiek ustawodawca w rozporządzeniu posługuje się również pojęciem "teren". Uwzględniając jednak, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji mają realizować przede wszystkim wymogi ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to wskazane jest aby teren inwestycji określony był przy wykorzystaniu jednostek obszarowych, jakimi są działki ewidencyjne. Jak już bowiem powiedziano wyżej, pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Z tych względów uprawnione jest założenie, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Dodać należy, że przepisy u.p.z.p. mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Skoro w przypadku etapowania inwestycji wymagane jest, aby inwestor występując o pozwolenie na budowę przedstawił projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, to podobne rozwiązanie musi być stosowane w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczność ustalenia warunków zabudowy dla całości działek ewidencyjnych objętych terenem inwestycji, a nie tylko dla fragmentów działek wyznaczonych samodzielnie przez inwestora, nie ograniczy jego prawa wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wedle własnego uznania, gdyż na etapie pozwolenia na budowę może on realizować przedsięwzięcie tylko co do wybranych obiektów. Istotne jest też przypomnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie określa usytuowania konkretnych obiektów na działce budowlanej, a do tego sprowadzałaby się sytuacja, w której wnioskodawca wskazywałby konkretną część działki pod realizację planowanych obiektów budowlanych. Natomiast nie ma przeszkód aby inwestor na dalszym etapie inwestycyjnym zdecydował o budowie konkretnego obiektu na wybranej części działki, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niedopuszczenie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu obejmującego fragmenty działek ewidencyjnych jest równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności, a w szczególności prawa do zabudowy nieruchomości. Ustawodawca w art. 6 u.p.z.p. stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17). Ustalenie w kontrolowanych decyzjach terenu inwestycji de facto jako części działki nr 2132 nastąpiło z obrazą powołanych wyżej przepisów, a w szczególności art. 54 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie nie wiadomo tez jaki teren był przedmiotem warunków zabudowy z 2009 r., tj. czy obejmował część działki wyznaczoną liniami rozgraniczającymi teren inwestycji A – I. Nie wiadomo też jaką funkcję pełnią budynki już zrealizowane na niej. Czy są to budynki mieszkalne czy hotelowe. W analizie przyjęto, że działka nr 2132 obejmuje zagrodę siedliskową gospodarstwa rolnego o funkcji agroturystycznej. Organy nie badały jaką naprawdę funkcję będzie miał planowany budynek mieszkalny i gospodarczy. Nie wyjaśniono na czym ma polegać "uzupełniający" w stosunku do wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r. planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z art. 55 3 k.c. nie wynika, aby wchodzące w skład gospodarstwa rolnego elementy nie mogły być przestrzennie rozproszone. Dla ich kwalifikacji istotne jest bowiem to, czy stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Ma to przełożenie także przy rozumieniu pojęcia "zabudowa zagrodowa". Pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza. Co do zasady zdaniem Sądu dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, planowanej na działce sąsiadującej z działką z istniejącą zabudową zagrodową i to niezależnie od tego czy działka inwestycyjna jest już zabudowana, czy też nie. Zdaniem Sądu przyjęcie w kontrolowanej decyzji za spełnione przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. należy uznać za przedwczesne (tak wielkość średniego gospodarstwa rolnego na terenie gminy ustalono wg stanu z 2018 r., podczas gdy decyzja I instancji została wydana w listopadzie 2019 r. W aktach sprawy brak dokumentów na okoliczność prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego na terenie gminy o pow. 3,5 ha. Podnieść należy, iż planowana inwestycja dotyczy – jak to określono w decyzji – siedliska rolniczego przystosowanego do prowadzenia działalności agroturystycznej. Organ winien zatem ocenić, czy tego rodzaju zabudowę faktycznie można uznać za zabudowę zagrodową, a więc dom wiejski i zabudowania gospodarskie. Przy tym organ winien rozważyć przede wszystkim, czy zabudowa ta jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, skoro przeznaczona jest pod działalność agroturystyczną. Winien ustalić związek planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Odnosząc się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ustala możliwy status urbanistyczny nieruchomości, w świetle przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., a nie ocenia rozwiązań projektowych przyszłej inwestycji. Ponadto w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanka dostępności terenu do drogi publicznej stanowi samodzielną i odrębną od określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przesłanki dostatecznego uzbrojenia terenu, jako warunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym kontekście dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze leśnej połączonej z drogą publiczną. Istotne jest, że droga leśna zapewnia dostęp komunikacyjny do zrealizowanej części inwestycji na tej samej działce. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zauważyć należy, że planowana inwestycja to m.in. rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego. Inwestycja ta nie będzie więc wpływała na kwestię dotychczasowego dostępu do drogi publicznej już istniejącego budynku. Fakt, że dotychczasowy dostęp do drogi publicznej przedmiotowej nieruchomości jest przez skarżącego kwestionowany, nie mógł doprowadzić do zakwestionowania tego dostępu przez organy administracyjne i przez Sąd administracyjny, gdyż spór w tym zakresie nie mógł być rozstrzygany w niniejszym postępowaniu. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17 (LEX nr 2486051), dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Skoro zatem już istniejący budynek posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej (nawet jeżeli jest on kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie), to na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy przebudowy/rozbudowy istniejącego budynku nie ma wystarczających podstaw do zakwestionowania tego dostępu. Rozstrzyganie zaś sporu w omawianej kwestii nie należy do kompetencji organów rozpatrujących sprawę ustalenia warunków zabudowy (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 13 marca 2019 r., II OSK 844/17). Niezasadny jest więc zarzut skarżącego kwestionowany wykładnią art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach dokonaną przez organy. Droga leśna istnieje, jest przez nią możliwy faktyczny dojazd do drogi publicznej. Czy inwestorzy będą mogli korzystać z tej drogi jako uprawnionymi, w tym z art. 29 ust. 3 pkt 6 i 7 ustawy o lasach będzie przedmiotem badania na etapie pozwolenia na budowę (por. w tym zakresie także wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 2802/19, z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18, z dnia 22 maja 2020 r., II OSK 2886/198 i starsze). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.