II SA/Rz 1433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

Przedmiotem skargi Ł.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" / "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 14 maja 2018 r. K.B. (dalej: "Wnioskodawca") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - dwa kompleksy po cztery budynki" na działkach nr 2896/1, 2896/2, obr. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Na skutek odwołania, Kolegium decyzją z [...] listopada 2018 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu postępowania Prezydent, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu Skarżący zarzucił, że inwestycja nie jest zgodna z art. 61 u.p.z.p. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium, na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało na analizę wykonaną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagń dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Z analizy wynika, że granice obszaru analizowanego przyjęto w sposób prawidłowy i zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sama analiza została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. W toku analizy urbanistycznej organ ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia warunków i parametrów planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie i nie wniosło uwag do ustalonych warunków i parametrów. SKO stwierdziło, że łącznie zostały spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a Prezydent prawidłowo zbadał sprawę pod kątem spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W toku ponownie prowadzonego postępowania wykonane zostały wytyczne z decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania Kolegium nie zgodziło się ze stwierdzeniem, że w sprawie doszło do niedopuszczalnego utożsamienia analizy z samymi wynikami analizy. Załącznik do decyzji nosi nazwę "analiza urbanistyczna. Załącznik tekstowy" Jest to dokument zawierający szeroki opis ustaleń dokonanych w trakcie analizy urbanistycznej zakończony częścią o nazwie "wnioski wynikające z analizy urbanistycznej". Zrealizowane zostały wymagania wynikające z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Również granice obszaru analizowanego zostały ustalone w sposób prawidłowy. Wyznaczono je w odległości około 3 - krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora, co odpowiada § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jako zbędne oceniono poszerzanie granic obszaru analizowanego, gdyż spowodowałoby to jedynie wliczenie zabudowań usytuowanych w kierunku północno - wschodnim do przyjętego obszaru analizowanego. Analiza istniejącej tam zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wskazuje, że poszerzenie granic obszaru analizowanego nie wpłynęłoby w żaden sposób na ocenę spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Kolegium, jako chybione, oceniło zarzuty dotyczące braku określenia parametrów planowanej nowej zabudowy wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Analiza zawiera wszystkie elementy składowe. Wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację zabudowy na sąsiadującej działce nr 2898 oraz innych 7 położonych przy drodze dojazdowej. Odległość linii zabudowy 14 m od drogi dojazdowej, nie stanowiącej drogi publicznej, jest odpowiednia. Linia zabudowy została przyjęta w analizie urbanistycznej, spełnia wymóg z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Linia ta jest nieprzekraczalna, co pozwala na zabudowę usytuowaną dalej niż 14 m od granicy działki. Także wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony prawidłowo. Organ I instancji objął badaniem istniejący wskaźnik na 10 działkach zabudowywanych w obszarze analizowanym i ustalił średni wskaźnik 0,10. Analiza wyjaśnia tak ustalony wskaźnik, z odniesieniem się do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Odnośnie do parametru dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) organ ustalił go "od 3,5 do 9,50m". Zdaniem Kolegium jest on prawidłowy i wynika z analizy. Nie powoduje przekroczenia maksymalnej wartości w badanym terenie. W analizie szczegółowo opisano kształtowanie się geometrii dachu w granicach obszaru analizowanego. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podtrzymał w całości argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy. Nienależycie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wiosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 4 maja 2018 r. Prezydent, decyzją z dnia 19 września 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - dwa kompleksy po cztery budynki" na działkach szczegółowo wskazanych. Na skutek odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na wadliwość sporządzonej analizy stwierdziło, że zachodzi konieczność ponownego sporządzenia tego dokumentu i zbadania czy planowana inwestycja realizować będzie zasadę kontynuacji funkcji także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Procedując ponownie w przedmiocie złożonego wniosku, przez osobę uprawnioną sporządzony został projekt decyzji o warunkach zabudowy, który poddano uzgodnieniom przez właściwe organy; sporządzona został również analiza urbanistyczna, datowana na dzień 12 lutego 2019 r. Następnie Prezydent, w dniu 29 marca 2019 r., zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, po czym decyzją z dnia 22 maja 2019 r. ustalił wnioskowane warunki zabudowy. Na skutek odwołania Skarżącego Kolegium, opisaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie; decyzja ta stanowi przedmiot skargi. II. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustęp 1 punkt 1 wskazanego przepisu, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z upoważnienia ustawowego (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.), w drodze rozporządzenia, określone zostały wymagania dotyczące ustalenia: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 nie stanowią kwestii spornych, dlatego nie wymagają przedstawienia. III. Skarga kwestionuje sporządzoną analizę, która legła u podstaw ustaleń faktycznych Prezydenta i w konsekwencji stanowiła podstawę ustalenia warunków zabudowy objętych wnioskiem, w zakresie niżej wskazanym. 1. Obszar analizowany. Wyznaczenie granic "obszaru analizowanego", w rozumieniu definicja zawartej w § 2 pkt 4 (obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania), unormowane jest w § 3 rozporządzenia, przy czym zgodnie z ustępem 2 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie analiza, zgodnie z tym przepisem, wyznacza obszar analizowany, zatem o naruszeniu określonego minimum nie może być mowy; skarga zresztą w tym zakresie zarzutu nie stawia. Natomiast powiększenie obszaru analizowanego, czego skarga nawiązując do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych zdaje się oczekiwać, było przedmiotem odwołania i stanowiło przedmiot rozważań i oceny Kolegium. Sąd w zupełności podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w zaskarżonej decyzji i stwierdza, że poszerzenie granic obszaru analizowanego w żadnym wypadku nie wpłynęłoby na końcowe wnioski analizy. Poza tym należy zaznaczyć, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1389/19, LEX nr 3021213). 2. Skarga zarzuca, że "Część tekstowa", wbrew swej nazwie, nie zawiera wyników, tj. określenia parametrów dla planowanej zabudowy wynikających z rozporządzenia, przy czym identycznej treści zarzut sformułowany został w odwołaniu. Kolegium również w tym zakresie zajęło stanowisko, które Sąd podziela. Wbrew stanowisku Skarżącego, lektura złącznika tekstowego decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2020 r., w punktach od 1.1. do 1.4, zwiera szczegółowe wyniki i parametry inwestycji. 3. Powtórzeniem odwołania jest także zarzut kwestionujący wyznaczoną linię zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy unormowane zostało w § 4 rozporządzenia, jednakże zasada wyznaczenia tej linii, na którą skarga zdaje się wskazywać, określona w ustępie 1, nie jest bezwzględna. Otóż kolejne ustępy tego paragrafu, w tym przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie z analizy wynika, że 14 m, to tzw. nieprzekraczalna linia zabudowy co oznacza, że inwestycja może być sytuowana w większej odległości (analiza podaje dwie wielkości: ok. 14 m i 20 m.). Zatem linia zabudowy wynika z analizy, która stanowi załącznik do decyzji, co oceniany zarzut czyni niezasadnym. 4. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, skarga podważa zasadność jego wyznaczenia. Zasadą wynikającą z § 5 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Niemniej jednak ustęp 2 przewiduje odstępstwo od zasady. Jest ono dopuszczalne wtedy, jeżeli wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie może oznaczać dowolności. Zatem dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko wtedy, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy, przy czym pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 20119 r. sygn. II OSK 336/18). W rozpoznawanej sprawie analiza zawiera szczegółowe rozważania w tym zakresie, ze wskazaniem działek zabudowanych i wskaźników (punkt 1.3 analizy). Podaje, że wskaźnik zabudowy mieści się w przedziale od 0,05 do 0,23 i wyjaśnia, dlaczego wskaźnik średni, wynoszący 0,10, nie jest reprezentatywny dla całego obszaru. Jednocześnie zawiera uzasadnienie, dlaczego przyjęcie średniego wskaźnika zabudowy byłoby nieprawidłowe (zafałszowałoby pożądane możliwości kształtowania parametrów zabudowy w obszarze analizowanym). Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona w analizie jest przekonywującą co oznacza, że odstąpienie od średniego wskaźnika zabudowy i ustalenie tej wielkości w przedziale od 0,05 do 0,23 nie narusza § 5 rozporządzenia. 5. Skarga zarzuca, że wadliwie wyznaczony został wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podobnie, jak przy ustalaniu wskaźnika zabudowy, § 7 rozporządzenia w ustępie 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, niż wynika do zasady określonej w ustępie 1 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy. Oczywistym jest przy tym, że odstępstwo to, jak każde inne przewidziane w rozporządzeniu (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4), musi być uzasadnione. Analiza w punkcie 1.4.b. wymienia wszystkie działki ze wskazaniem parametru wysokości. Jednocześnie zawiera opis istniejącej zabudowy z argumentacją, dlaczego najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest ustalenie wysokości w formie "widełek" – od najniższej – do najwyższej, występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu uzasadnienie odstępstwa (§ 7 ust. 4 rozporządzenia) poparte jest logicznymi argumentami a wyznaczony w ten sposób parametr wysokości nie narusza naczelnego celu planowania przestrzennego, jakim jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prowadzi to wniosku, że zarzut jest niezasadny. 6. W odniesieniu do geometrii dachu skarga zarzuca, że w analizie na wskazano konkretnie, jakie dachy występują na poszczególnych budynkach. Brak przypisania poszczególnym budynkom zlokalizowanym na konkretnych działkach geometrii dachów nie stanowi o wadliwości analizy. Wskazać należy, że w punkcie 1.4.c. niezbędne informacje o tym parametrze zostały przedstawione. Sąd stwierdza w związku z tym, podzielając argumentację Kolegium, że zarzut ten jest również niezasadny. Reasumując: analiza sporządzona została zgodnie z wymaganiami rozporządzenia, zawiera wszystkie wymagane aktem tym informacje oraz uzasadnia odstępstwa od parametrów, które powyżej zostały poddane ocenie. Tym samym Prezydent wykonał wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej Kolegium. Prowadzi to do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.