II SA/Rz 1980/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.4170/61/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku przekazania odebranych niesegregowanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [....] kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 25 października 2023 r. nr SKO.4170/61/2023, wydana w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku przekazania odebranych niesegregowanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] lipca 2023 r. [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"), wymierzył A. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewykonanie obowiązku przekazywania odebranych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do instalacji komunalnej, wskazanego w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.". Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy odpady zostały dostarczone do odpowiedniej instalacji komunalnej. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem, że zachodzą przesłanki do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, w sytuacji gdy odpady ostatecznie zostały dostarczone i przetworzone w uprawnionej do tego instalacji komunalnej. Decyzją z 25 października 2023 r. nr SKO.4170/61/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że kontrola przeprowadzona 31 stycznia 2023 r. – 5 kwietnia 2023 r. przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie wykazała, że odebrane od właścicieli nieruchomości i zmagazynowane na terenie bazy przeładunkowej [...], będącej własnością Skarżącej, odpady o kodzie [...], nie zostały zagospodarowane zgodnie z przepisami u.c.p. Odpady te zostały dwukrotnie błędnie zakwalifikowane pod innym kodem odpadów: 19 stycznia 2023 r. jako odpady o kodzie [...] - opakowania z tworzyw sztucznych, a 20 stycznia 2023 r. jako odpady o kodzie [...] - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w [...]. W konsekwencji odpady o kodzie [...] niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne nie zostały przez podmiot odbierający odpady przekazane bezpośrednio do instalacji komunalnej, a zatem podmiot nie wypełnił obowiązku wskazanego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p. Organ odwoławczy wskazał, że sam fakt naruszenia ww. obowiązku nie oznacza jednak automatycznie zasadności nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. Istotną kwestią jest bowiem ustalenie, czy istniały podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wynikające z art. 189f k.p.a. Powołany przepis dla odstąpienia od nałożenia kary wymaga zaistnienia dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Przy tym ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi należy kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. W opisywanej sprawie organ I instancji nie rozważał tych kwestii, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uprawniające do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A sp. z o.o. z/s w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku Kolegium, w opisywanej sprawie nie doszło do nieprzekazania odpadów do instalacji komunalnej zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p. Spółka podniosła, że wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią wskazaną regulacją i okoliczność tę sygnalizowała w toku postępowania. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosła się jednak w ogóle do argumentów Skarżącej, przyjmując za organem I instancji, że w sprawie zaszły okoliczności do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) –dalej: "p.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 25 października 2023 r. nr SKO.4170/61/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzje organu I instancji, wydaną w przedmiocie wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za niewykonanie obowiązku przekazywania odebranych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do instalacji komunalnej, wskazanego w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p. Co do zasady słusznie wskazał organ odwoławczy, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku przekazania odebranych niesegregowanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej, jest wzięcie pod uwagę z urzędu, czy w realiach sprawy zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określone art. 189f k.p.a. Niemniej wymaga podkreślenia, że tego rodzaju rozważań organ administracji winien dokonać po stwierdzeniu, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązku przekazywania odebranych niesegregowanych odpadów komunalnych do instalacji komunalnej. Słusznie zarzuciła Skarżąca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie wykazało dlaczego podziela stanowisko organu I instancji co do stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z art. art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p., przy jednoczesnym nieuwzględnieniu stanowiska Spółki. Zarówno z akt postępowania odwoławczego, jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że przedmiotem rozważań Kolegium uczyniło argumentację strony skarżącej, kwestionującą sam fakt przyjęcia, że względem Skarżącej ziściły się przesłanki do prowadzenia postepowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że nieprawidłowości stwierdzone przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczy jednego transportu odpadów, którym przypisano niewłaściwy kod, niemniej nie uniemożliwiło to przekazania odpadów do instalacji komunalnej. Skarżąca podniosła, że transport został finalnie przekierowany do instalacji w [...], prowadzonej przez podmiot posiadający stosowne uprawnienia do przetwarzania odpadów komunalnych, a same odpady nie zostały rozładowane w [...] sp. z o.o., gdzie pojazd stał przez chwilę bez jakichkolwiek czynności rozładunkowych lub załadunkowych. Obowiązkiem Kolegium, wynikającym z art. 15 k.p.a., było zatem wyrażenie oceny zarówno, co do dokonanej przez Wójta kwalifikacji stwierdzonych okoliczność jako zdarzenia powodującego powstanie po stronie organu obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, jak i uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi stawiane art. 107 § 3 k.p.a. Brak rozważań organu odwoławczego we wskazanym wyżej zakresie prowadzi do przyjęcia, że Kolegium co najmniej przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero stwierdzenie, że w realiach niemniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów u.c.p., podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, uprawniałoby do uchylenia decyzji organu I instancji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.