II SA/Rz 1718/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ odwoławczy") uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Skup złomu stalowego, kolorowego i makulatury oraz punkt zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji" i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: u.i.o.ś."). Uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w obrocie prawnym znajdują się dwa sprzeczne ze sobą postanowienia tj.: postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], którym to Burmistrz Miasta [...] stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia "Skup złomu stalowego, kolorowego i makulatury oraz punkt zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji" oraz postanowienie z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którym to nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia: "Skup złomu stalowego, kolorowego i makulatury oraz punkt zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji", a także określił zakres raportu oddziaływania na środowisko. Pierwsze postanowienie uprawomocniło się i pozostaje w obrocie prawnym. Pozostawanie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą postanowień, w sposób rażący narusza obowiązujący ład prawny. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało organowi I instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r., stosując przy tym tryb postępowania przewidziany w art. 145-146 K.p.a. lub art. 154 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożył R. P. reprezentowany przez radcę prawnego W. M., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., przez wydanie postanowienia kasacyjnego w sytuacji, gdy w sprawie nie istnieje potrzeba dokonania żadnych dodatkowych wyjaśnień. Wszystkie dowody konieczne do wydania ostatecznego postanowienia zostały zebrane. Rolą Kolegium było jedynie wystąpienie do Burmistrza w trybie art. 100 K.p.a. o wydanie wymaganego postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia z dnia 10 sierpnia 2016 r. i zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania z zażalenia. Zarzucił również, że Kolegium nie odniosło się do podniesionych zarzutów: naruszenia art. 145 i n. K.p.a. jak i w art. 154 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i powtórzyło argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie rozstrzyga sprawę ponownie. Jeszcze raz dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego, stosując przepisy prawa materialnego, przepisy postępowania, przeprowadzając w razie konieczności dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję - art. 136 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Zasadą jest, że organ rozstrzyga sprawę merytorycznie tj. albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( postanowienie), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo w części albo umarza postępowanie odwoławcze – art. 138 § 1 K.p.a. Jedynie w drodze wyjątku organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną ( postanowienie)- uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dzieje się tak, gdy decyzja organu I instancji ( postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza, gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady "merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy". ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl ). Organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2845/15 ). Jeżeli organ drugiej instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać postanowienie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 października 2015 r. II SA/Bd 726/15). Z wyżej powołanego orzecznictwa, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. W żadnym wypadku organ odwoławczy nie powinien uchylać się od rozstrzygnięcia, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z tego powodu, że w obrocie prawnym znajdowało się postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2016 którym stwierdzono brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tej samej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo poprawności merytorycznej, musi zostać zastosowany tryb kasacyjny ponieważ w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wskazał uchybień w stanie faktycznym ani naruszenia przepisów postępowania, ani koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie i usprawiedliwiałyby wydanie decyzji kasacyjnej. W świetle powyższego należy zgodzić się ze Skarżącym, że w sprawie nie pozostał do wyjaśnienia jakikolwiek zakres, ani okoliczności, które należałoby wyjaśnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Wydając kasacyjne rozstrzygnięcie organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, nie ustosunkowując się przy tym do postawionych w odwołaniu zarzutów. W zarzutach tych słusznie podniesiono, że do postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającego brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie mają zastosowania przepisy art. 145 i 154 K.p.a., ponieważ postanowienie to jest niezaskarżalne – art. 126 K.p.a. Fakt, że postanowienie to jest ostateczne nie musi jednak oznaczać, jak błędnie przyjęło Kolegium, że wydane później postanowienie z dnia [...] września 2016 r., którym nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało wydane w warunkach nieważności, dotyczy powagi rzeczy osądzonej- art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.- pozostając w oczywistej sprzeczności z poprzednio wydanym w sprawie postanowieniem. W sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Postanowienia wydane w sprawie istnienia bądź nie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podlegają ocenie w ramach kontroli właściwej decyzji. Ponadto aby móc mówić o powadze rzeczy osądzonej musi zachodzić zarówno tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, jak również te same przepisy prawa muszą mieć zastosowanie. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu postanowienia w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Burmistrz [...] otrzymał dokumenty i informacje, które wpłynęły na zmianę wcześniej dokonanej oceny, zmieniły się zatem okoliczności. W ocenie Sądu w przypadku tak dynamicznej kwestii jaką jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, niezaskarżalne postanowienie o braku podstaw do przeprowadzenia tej oceny nie może przesądzać o niemożliwości późniejszego stwierdzenia istnienia tego obowiązku, bez konieczności wyeliminowania poprzednio wydanego postanowienia stwierdzającego brak podstaw do przeprowadzenia tej oceny, tym bardziej, że jak słusznie podniesiono w skardze, nie ma przepisów umożliwiających jego wyeliminowanie. Stanowisko to wydaje się być uzasadnione zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że konieczność wydania decyzji środowiskowej może pojawić się na różnych etapach realizacji inwestycji: warunków zabudowy, pozwolenia na budowę. Przesądzenie o braku podstaw do przeprowadzenia tej oceny na wczesnym etapie realizacji tej inwestycji bez możliwości późniejszej zmiany stanowiska mogłoby wywołać niepożądane skutki z punktu widzenia ochrony środowiska i niezgodne z celem regulującej tą kwestię ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu skoro prawo dopuszcza możliwość zmiany postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w toku rozpoznania zwykłych środków zaskarżenia, a następnie nadzwyczajnych, wykluczenie możliwości zmiany niezaskarżalnego postanowienia o braku obowiązku przeprowadzenia oceny, nie znajduje żadnego uzasadnienia. W świetle powyższego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania od postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1805). Na zasądzoną kwotę składają się wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł plus opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.