II SA/Rz 1666/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonej w C., gmina [...]; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1666/23 UZASADNIENIE W dniu 26 czerwca 2002 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej w skrócie: "u.z.p.") podjęła uchwałę nr [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 1/2001 w gminie [....]. W § 1 pk1 1 uchwały wskazano, że uchwalony plan stanowi zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] października 1985 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Rzeszowskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., z późn. zm. Pismem z 23 maja 2023 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] – 25 maja 2023 r.) A.Z. wezwała Radę Gminy [....] do usunięcia skutków naruszenia ww. uchwałą interesu prawnego właściciela. Wskazała, że działki nr [...] i [...] położone w C. zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zalesienie. Niedoręczenie na piśmie zawiadomienia o terminie wyłożenia do wglądu planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że właściciele zostali pozbawieni możliwości wniesienia zarzutów do projektu planu i ochrony interesu prawnego. Rada Gminy nie zajęła stanowiska w sprawie. Pismem z 12 lipca 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym – 14 lipca 2023 r.) A.Z. (dalej: "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę w części dotyczącej działek [...] i [...] położonych w miejscowości C., jako podjętej z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek [...] i [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, działki nr [...] i [...], stanowiące wówczas masę spadkową po babci K.J. (zmarła [...].10.1993 r.), zostały przeznaczone do zalesienia. Spadkobiercami ustawowymi po K.J. byli J.J. (zmarł [...].10.2021 r.), J.A. (zmarła [...].02.2021 r.), M.Z. (zmarła [...].07.2019 r.) oraz Z.G. Obecnie właścicielami tych działek jest skarżąca wraz z mężem (nabyli je w wyniku działu spadku i darowizny). Ustawowi spadkobiercy, z wyjątkiem J.J. (który miał wiedzę w tym przedmiocie) nie byli zawiadomieni o objęciu terenów ich działek pod zalesienie i nigdy nie występowali o jej zalesienie. Takie przeznaczenie określono w uchwale, co jest sprzeczne z interesem prawnym zarówno poprzednich, jak i obecnych właścicieli. W chwili procedowania uchwały krąg spadkobierców po K.J. był znany, tak samo jak ich adresy, gdyż zamieszkiwali na terenie gminy [....]. Skarżąca wskazała, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. zarząd gminy był zobowiązany zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia planu wszystkich właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby zostać naruszony ustaleniami planu. Zawiadomienia takiego nikt z w/w nie otrzymał. W konsekwencji zostali pozbawieni możliwości wniesienia zarzutów do projektu planu i ochrony interesu prawnego. Wyjaśniła, że zarówno w okresie sporządzania planu, jak i obecnie nieruchomość użytkowana jest rolniczo, a w najbliższym sąsiedztwie są siedliska domowe. Przeznaczenie działek do zalesienia uniemożliwia swobodne dysponowanie nieruchomością i prowadzenie gospodarki rolnej czy też ewentualną zabudowę mieszkalną lub gospodarczą. O przeznaczeniu działek do zalesienia skarżąca dowiedziała się końcem maja 2023 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] – reprezentowana przez Wójta Gminy [....] wniosła o jej o oddalenie, ewentualnie odrzucenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wójt wskazał, że od podjęcia uchwały do dnia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, jak i wniesienia skargi upłynęło 11 lat. W dokumentacji archiwalnej planu miejscowego brak jest potwierdzenia doręczenia zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu. Jednak organ wykonawczy gminy podejmował równolegle inne działania w kierunku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości o sporządzaniu miejscowego planu, w szczególności ogłosił w gazecie codziennej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomił w sposób zwyczajowo przyjęty o terminie tego wyłożenia, z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów. Organ stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak jest przesłanek prowadzących do uchylenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga A.Z. została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek organu i wobec braku żądania przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – u.s.g.), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny – art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej – tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 2002 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji). Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego/uprawnienia), albo – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane – skarżąca wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 23 maja 2023 r. (data wpływu do organu – 25.05.2023 r.), a następnie – wobec braku odpowiedzi organu – 14 lipca 2023 r. wniosła skargę do Sądu. Biorąc pod uwagę, że skarżąca jest obecnie właścicielem (wraz z mężem) działek nr [...] i [...] położonych w C., znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która zmieniając przeznaczenie nieruchomości (tereny leśne) ingeruje bezpośrednio w prawo własności skarżącej, legitymuje się ona interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały. Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja – przy zastosowaniu kryterium legalności – subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy: 1) negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, 2) niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało. Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Przy czym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W rozpoznawanej sprawie miarodajnym stanem prawnym do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1.01.2004 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie regulowała wprawdzie zagadnienia sposobu doręczania zawiadomień pisemnych, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy przyjąć – o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka – bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a. – doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności – w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem – możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe stwierdzenia do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdza, że z akt planistycznych oraz wyjaśnień Wójta Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia 2 października 2023 r. bezspornie wynika, że poprzednicy prawni skarżącej, a spadkobiercy K.J., która zmarła w 1993 r. nie zostali nawet prawidłowo ustaleni oraz pisemnie zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu. Doszło tym samym do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p., ponieważ – jak już wskazano – obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowił istotny element procedury planistycznej (trybu sporządzania planu miejscowego). Dlatego uwzględniając związek art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 24 ust. 1 u.z.p., Sąd uznał, że rozważane naruszenie prawa podlega kwalifikacji jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził w pkt I wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości C. gmina [...]. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.