II SA/Ol 1007/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 21 września 2010 roku nr XXXV/214/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Świątki w obrębie Włodowo postanawia - umorzyć postępowanie sądowe.

29 września 2023 r. Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Świątki nr XXXV/214/2010 z 21 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Świątki w obrębie Włodowo z przeznaczeniem pod elektrownie wiatrowe, część "A" i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części § 4 ust. 1 i 2 pkt 2, § 7, § 14 ust. 8, § 25 wraz z załącznikiem graficznym, tj. w części ustalającej warunki realizacji parku elektrowni wiatrowych na obszarach rolnych, w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 9, 10 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez niewypełnienie i przekroczenie delegacji ustawowej wobec zaniechania wskazania linii rozgraniczających dla terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolami literowymi R/EW, to jest terenów rolniczych i lokalizacji elektrowni wiatrowych, a więc terenów wykluczających się wzajemnie, o różnych funkcjach i przeznaczeniu, jak i poprzez przekazanie kompetencji Rady innemu, bliżej nieokreślonemu podmiotowi, który poza planem – w projekcie budowlanym – określi lokalizację elektrowni warz z infrastrukturą techniczną. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Świątki wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz według prawidłowej procedury. Zaznaczył, że uchwała została przesłana do nadzoru prawnego Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i opublikowano ją bez zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że na zasadzie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. W przypadku przeznaczenia mieszanego, gdy poszczególne przeznaczenia się nie wykluczają, nie jest konieczne rozgraniczenie obszarów o różnym przeznaczeniu i o różnych zasadach zagospodarowania. Wskazać też trzeba, że dopiero po uchwaleniu zaskarżonej uchwały zaczął obowiązywać - z dniem 25 września 2010 r. - przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, czyli urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dlatego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 21 września 2010 r. nie było jednoznacznego stanowiska co do oznaczenia terenów rolnych i terenów przewidzianych pod energetykę wiatrową. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 153/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). NSA wskazał, że w orzecznictwie różnie formułowane są wymogi co do oznaczenia terenów rolnych i terenów przewidzianych pod energetykę wiatrową w razie zastosowania w planie miejscowym przeznaczenia mieszanego dla wyodrębnionych jednostek obszarowych. W wyroku z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 90/17, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dopuszczalne jest mieszane przeznaczenie terenu, tj. na budowę elektrowni wiatrowych i uprawy rolnicze. Stwierdzenie to odnosiło się do przypadku, w którym na rysunku planu miejscowego zaznaczono ilość elektrowni wiatrowych i miejsca, gdzie zostaną wybudowane elektrownie wiatrowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji symbol terenu EW/R przyjęty dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i uprawami rolniczymi oznacza, że w miejscach oznaczonych na rysunku planu, gdzie zostaną wybudowane elektrownie wiatrowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą nie będzie możliwe prowadzenie działalności rolniczej. Taką działalność rolniczą będzie można prowadzić na terenie oznaczonym symbolem EW/R na pozostałych obszarach tego terenu, tj. poza obszarami tego terenu zajętymi pod budowę elektrowni wiatrowych. NSA uznał, że w takiej sytuacji dopuszczalne było zastosowanie symbolu EW/R – oznaczenie mieszane – bez konieczności rozgraniczenia liniami obszarów usytuowania elektrowni wiatrowych od terenów wyłącznie rolnych. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12, publ. w CBOSA, który dotyczył sytuacji, gdy plan miejscowy przewidywał mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznaczał ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (por. też wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12, publ. w CBOSA). NSA uznał w tym wyroku za dopuszczalne przeznaczenie terenu EW/R – tereny infrastruktury technicznej – elektroenergetyka-siłownie wiatrowe oraz tereny rolnicze bez stosowania linii rozgraniczających, w sytuacji gdy obszar, jaki może być faktycznie przeznaczony na cele nierolnicze (tj. na potrzeby elektrowni wiatrowych), można ustalić precyzyjnie w oparciu o część tekstową planu. Skład orzekający podziela przytoczone stanowiska. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że możliwe jest mieszane przeznaczenie terenu R/EW, jeżeli ustalenia planu pozwalają na konkretyzację dopuszczalnej ilości i miejsc wybudowania elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1300/16, publ. w CBOSA). Zaskarżony plan miejscowy nie pozwala na takie ustalenia, w związku z tym skarżący co do zasady ma rację, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem R/EW. Zgodzić należy się z prokuratorem, że w przyjętym kształcie oba przeznaczenia wykluczają się, co oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., które zobowiązują odpowiednio do określenia w planie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to ich zastosowanie zależy od tego jakie przeznaczenie terenu lokalny prawodawca przewiduje. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy zdefiniowała pojęcie infrastruktury technicznej jako linie elektroenergetyczne, stacje transformatorowe, drogi wewnętrzne, serwisowe i place zapewniające prawidłowe funkcjonowanie elektrowni. Postanowiono, że główny punkt podłączenia do sieci będzie poza terenem opracowania. Stąd wniosek, że mowa jest tu o infrastrukturze realizującej wyłącznie interes inwestora. W takim przypadku nie ustala się co do zasady lokalizacji, przebiegu, czy też zasad modernizacji, rozbudowy i budowy linii napowietrznych, czy dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ustala się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. W niniejszej uchwale jako cele publiczne wyznaczono tylko drogi, których przebieg uwidoczniono na rysunku planu. Rację ma przy tym prokurator, że nie wiadomo w ogóle gdzie mogłyby powstać planowane elektrownie i w jakiej liczbie, co powinna określić Rada Gminy, a nie pozostawiać to do ustalenia na kolejnych etapach inwestycyjnych. Niezależnie od powyższego Sąd uznał postępowanie zainicjowane skutecznie skargą prokuratora za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że nie jest prawdą twierdzenie organu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2010 r. nr 206, pod poz. 2696 bez zastrzeżeń. Do akt sprawy załączone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko Mazurskiego z 27 października 2010 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2010 r. nr 206, poz. 2705, o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w części terenów oznaczonych w planie symbolami: 4R/EW, 5R/EW, 6R/EW, 8R/EW, 10ZN, 12ZN, 1KDL i 3KDW w zakresie w jakim obszary te wykraczają poza granice określone w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie ma załącznika graficznego. Nie zobrazowano więc w jakich dokładnie granicach Wojewoda uznał, że ustalenia planu wykraczają poza uchwałę intencyjną. W uzasadnieniu też nie sprecyzowano, jakiego dokładnie terenu mogłoby to dotyczyć. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał tylko, że "obszar opracowania uchwalonego planu miejscowego oznaczony w załączniku graficznym – wykracza poza granice określone w załączniku graficznym Nr 1 do uchwały Nr XXXI/197/2010 Rady Gminy Światki z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Świątki w obrębie Brzydowo, Kalisty, Włodowo, w części terenów oznaczonych w planie symbolami: 4R/EW, 5R/EW, 6R/EW, 8R/EW, 10ZN, 12ZN, 1KDL i 3KDW". Stwierdzenie takie wskazuje, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy części obszaru oznaczonego wymienionymi symbolami, a tym samym należy uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze wyeliminowało ustalenia planu dla wyszczególnionych terenów w całości. Sąd ustalił ponadto (na podstawie systemu LEX), że 19 września 2019 r. Rada Gminy Świątki podjęła uchwałę nr XII/91/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Włodowo, Gmina Świątki – stanowiący zmianę zaskarżonego planu miejscowego z 2010 r. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym 22 października 2019 r. pod poz. 5029 i jest aktem obowiązującym. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej na obszarze planu nie wyznacza się terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich stref ochronnych. W myśl § 7 ust. 10 pkt 3 uchwały zmieniającej dopuszcza się realizację mikroinstalacji do produkcji energii ze źródeł odnawialnych takich jak: panele fotowoltaiczne i kolektory słoneczne montowane na dachach budynków oraz pompy ciepła na zasadach określonych w przepisach odrębnych, w tym dotyczących odnawialnych źródeł energii. W § 9 Rada Gminy postanowiła, że tracą moc ustalenia i rysunek "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Świątki w obrębie Włodowo" uchwalonego uchwałą nr XXXV/14/2010 Rady Gminy Świątki z dnia 21 września 2010 r. w granicach niniejszego planu. Zapis ten wskazuje, że zaskarżona uchwała utraciła moc w jej granicach. Mając powyższe na uwadze Sąd zwrócił się do Wójta Gminy z zapytaniem czy w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały zostały wydane jakiekolwiek decyzje administracyjne, w tym w szczególności pozwolenia na budowę, umożliwiające lokalizację elektrowni wiatrowych w oparciu o zaskarżony plan miejscowy. W odpowiedzi Wójt Gminy poinformował, że nie wydawano żadnych decyzji umożliwiających realizację elektrowni wiatrowych. Tak samo odpowiedział Starosta Olsztyński. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała pozbawiona została bytu prawnego i nie wywołała żadnych skutków prawnych w kwestionowanym zakresie, tj. lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, Sąd uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.