II SA/Rz 1664/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Ł. H. i E. H. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 października 2025 r. nr OA.7722.11.3.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę -

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB, Organ odwoławczy lub Organ II instancji) z 23 października 2025 r. nr OA.7722.11.3.2025 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB lub Organ I instancji) z 25 sierpnia 2025 r. nr [...] wstrzymujące E. H. i Ł. H. (dalej: Skarżący) roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W toku kontroli Organ I instancji ustalił, że na położonej w [...] nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo użytkowany, przy czym poddasze pozostawało w stanie surowym zamkniętym, a garaż w stanie surowym otwartym. Stwierdzono, że w latach 2022–2023 właściciele nieruchomości wykonali roboty budowlane, polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, obejmujące m.in. rozbiórkę istniejącego dachu, wykonanie nowych ścian szczytowych i kolankowych, wieńca żelbetowego oraz nowej konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, a także rozbiórkę istniejącego garażu i budowę nowego, połączonego funkcjonalnie i konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Wykonano również prace związane z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, przebudową otworów okiennych oraz wykonaniem nowych instalacji elektrycznych i centralnego ogrzewania. W trakcie kontroli Skarżący nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu budowlanego. W związku z tym organ zwrócił się do Starosty [...] (dalej: Starosta) o udzielenie informacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę dla wskazanych robót budowlanych. Z uzyskanej odpowiedzi wynikało, że dla przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe, PINB decyzją z 25 sierpnia 2025 r. – działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2025r. poz. 418 ze zm. dalej: P.b.), wstrzymał Skarżącym roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...], z powodu prowadzenia ich bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ poinformował strony, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy mogą złożyć wniosek o legalizację obiektu, wskazując jednocześnie, iż warunkiem uzyskania decyzji legalizacyjnej będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, której zasady ustalania określa art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli Skarżący wskazując, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Opisanym na wstępie postanowieniem z 23 października 2025 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane nie miały charakteru remontu, lecz stanowiły rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 P.b. Wskazał, iż doszło do rozbiórki istniejącego garażu i wybudowania nowego obiektu o odmiennej konstrukcji oraz większych parametrach, funkcjonalnie i konstrukcyjnie połączonego z budynkiem mieszkalnym. Budynek został niewątpliwie nadbudowany o dodatkową kondygnację użytkową, poprzez wykonanie nowych ścian kolankowych i szczytowych oraz nowej konstrukcji dachu. Okoliczności te wynikały m.in. z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan obiektu w latach 2017-2021 oraz obecny. Organ odwoławczy podkreślił, że wykonane roboty budowlane nie mieściły się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, określonym w art. 29–31 P.b. W konsekwencji inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Tym samym organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 P.b. oraz wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy, informując jednocześnie o możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej po spełnieniu ustawowych warunków, w tym po wniesieniu opłaty legalizacyjnej. PWINB wskazał ponadto podstawy prawne procedury legalizacyjnej wynikające z art. 48–49e P.b., obejmujące możliwość złożenia wniosku o legalizację, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oraz zasady ustalania opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił również, że legalizacja samowoli budowlanej ma charakter uprawnienia inwestora, natomiast niespełnienie warunków legalizacji skutkuje obowiązkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części. Za bezzasadne uznano, podniesione w treści zażalenia, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że organ powiatowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, zgromadził kompletny materiał dowodowy, umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie wniosków i zastrzeżeń, a także uwzględnił wniosek Skarżących o przedłużenie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Organ II instancji uznał, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego brak było podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia. W skardze do WSA w Rzeszowie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 1 P.b. poprzez błędne zakwalifikowanie przez Organ I instancji wszystkich opisanych w zaskarżonym postanowieniu prac jako "rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego" podczas gdy w rzeczywistości część z nich mieści się w definicji remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. a przeprowadzenie prac było konieczne niezwłocznie ze względu na zły stan techniczny budynku i związane z tym zagrożenie dla bezpieczeństwa, zdrowia i życia mieszkańców oraz przechodniów (bliskie usytuowanie chodnika); - art. 7, 77 §1 oraz 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i oceny przez Organ I instancji materiału dowodowego w sposób wyczerpujący a poprzedzenie wydania postanowienia jedynie oględzinami i stwierdzeniem faktu prowadzenia prac bez dokładnej analizy dokumentacji, bez przesłuchania stron oraz bez możliwości złożenia przez właściciela budynku dodatkowych wyjaśnień; - art. 8 oraz 12 K.p.a. poprzez zastosowanie przez organ środka, który jest nadmierny i nieadekwatny do okoliczności sprawy gdyż prowadzone prace nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska; - art. 7 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli a uwzględnienie jedynie formalnych aspektów pozwolenia; - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący nieprawidłowego ustalenia przez Organ I instancji rozmiaru robót, w szczególności brak ustalenia które elementy stanowią według organu rozbudowę a które są jedynie remontem, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne powinny doprowadzić Organ I instancji do wniosku, że część robót obejmowała rozbiórkę elementów zniszczonych i ich odtworzenie w dotychczasowym kształcie, co mieści się w granicach remontu, co miało bezpośredni wpływ na ustalenie opłaty legalizacyjnej, która w niniejszej sprawie została znacznie zawyżona. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 1664/25, WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jedynie wtedy gdy dotknięte są wadami w postaci: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, zgodnie z treścią którego Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, informując stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zasadniczą konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie doszło do samowoli budowalnej jest obowiązek wstrzymania robót budowalnych, które to postanowienie otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej. Zasadą w prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Wyjątkiem od tej zasady jest uproszczona forma reglamentacji (zgłoszenie) lub zwolnienie z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i stanowiącą istotę sporu w sprawie jest kwalifikacja prawna robót budowlanych dokonanych przez Skarżących jako inwestorów. Organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie doszło do realizacji przez Skarżących robót budowlanych, mających postać rozbudowy i nadbudowy istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako budowy prowadzi do wniosku, że inwestorzy byli zobowiązani uzyskać pozwolenie na budowę, a w przypadku, gdy zaniechano realizacji tego obowiązku, to należy uznać, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, zatem konieczne jest rozważenie możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej. Skarżący zaś stoją na stanowisku, że wykonali jedynie pilny remont przedmiotowego budynku mieszkalnego, w przymusowej sytuacji wywołanej okresem pandemii i wynikającego z tego faktu dezorganizacją życia publicznego, czego organ nie uwzględnił, wadliwie interpretując okoliczności stanu faktycznego sprawy. Analizując zakres robót dokonanych przez Skarżących, Sąd stwierdza, że kwalifikacja wykonanych robót budowalnych dokonana przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowa i nie narusza prawa. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 6 P.b., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei z treści art. 3 pkt 8 P.b. wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zakwalifikowanie konkretnych robót budowalnych jako remontu wymaga ustalenia, że obiekt budowlany istniał wcześniej, a w toku przeprowadzonych prac jedynie odtworzono stan pierwotny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą remontu jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont to bowiem rodzaj naprawy, wymiana lub odnowienie niektórych elementów. Natomiast nie ingeruje on w istotę (substancję) obiektu. W związku z tym zauważa się, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (por. wyroki NSA m.in. z 20 maja 2021 r., II OSK 2375/18; z 19 października 2023 r., II OSK 144/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo). Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2353/18 i cyt. tam orzecznictwo). Remont nie może prowadzić do zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, zmiana ilości kondygnacji, jest to bowiem zakres prac objętych pojęciem "budowa" (nadbudowa, rozbudowa). Remont nie może także być utożsamiany z odbudową, o której stanowi przepis art. 3 pkt 6 P.b., a która również jest formą "budowy". Prace budowlane należy uznać za odbudowę, gdy konieczna jest wymiana lub naprawa wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu. Zwykle jest to konsekwencja uznania, że nie spełnia on już swoich funkcji użytkowych na skutek nadmiernego zużycia lub zniszczenia. W praktyce oznacza to, że nastąpi rozbiórka obiektu (w całości lub znacznej części) i ponownie wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r. II OSK 2159/22): wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 226/20 i cyt. tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że determinującego znaczenia dla przyjęcia kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie ma sam fakt, że w miejscu spornego budynku wcześniej znajdował się inny obiekt budowlany. Nie wyklucza to bowiem, że doszło do jego rozbiórki, a następnie budowy lub odbudowy budynku tj. robót budowlanych podlegających reglamentacji. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, uznając, że w sprawie doszło do nadbudowy budynku mieszkalnego - w ramach której rozebrano część budynku wraz z dachem i w to miejsce wybudowano nowe ścianki kolankowe i szczytowe oraz wykonano nową konstrukcję dachu wraz z pokryciem z blachodachówki – a także odbudowy garażu tj. prac budowlanych polegających na rozbiórce uprzednio istniejącego przy budynku garażu i wykonaniu w tym samym miejscu garażu o nowej konstrukcji, większej wysokości z wejściem od strony pomieszczenia piwnicznego budynku mieszkalnego oraz z dodatkowym wejściem na taras nad garażem z pomieszczenia na piętrze budynku mieszkalnego. Nie uszło uwadze Sądu, że organy nadzoru budowlanego różnie określają daty prowadzenia spornych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji wskazuje wyraźnie, że właściciele budynku rozpoczęli rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w latach 2022 – 2023, organ odwoławczy zaś precyzuje, że wniosek o wykonaniu przedmiotowych robót wynika z porównania załączonych do akt sprawy zdjęć poglądowych ze street view datowanych na sierpień 2005r. i wrzesień 2021r. Z dokumentów źródłowych załączonych do akt sprawy wynika, że we wrześniu 2021 r. przedmiotowy budynek mieszkalny był już wyposażony w nowy dach, widocznie różniący się od dachu tego budynku uwidocznionego na stanowiącym porównanie zdjęciu z sierpnia 2019 r. Wobec tego, uznać należy że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy a wyeksponowana wyżej różnica w jego ujęciu, nie ma znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie wpływa na mający zastosowanie reżim prawny. Niezależnie bowiem od daty wykonania opisanych robót budowlanych obowiązkiem inwestora, zgodnie z art. 28 Pb., było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę obejmującego planowaną przebudowę czy nadbudowę budynku mieszkalnego. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać, podniesiony w treści skargi zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy określiły stan faktyczny sprawy, właściwie charakteryzując charakter i rozmiar wykonanych przez inwestorów robót budowlanych. Odpowiadając na zarzuty skargi należy podkreślić, że przedmiotem sporu w sprawie nie jest fakt, że Skarżący w ramach całości działań remontowo -budowlanych dokonali również czynności, które mieszczą się w granicach pojęcia remontu budynku tj. podkreślanej wymiany stolarki okiennej, elewacji budynku oraz pokrycia dachowego. Okoliczność ta nie zmieni bowiem faktu, że wraz z zamierzonym remontem dokonali również dalej idących czynności budowlanych, które wykraczają poza granice pojęcia remontu – które to czynności stały się przedmiotem słusznego zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Skoro bowiem w ramach powziętego zamierzenia remontowego Skarżący dokonali również rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, nie dysponując wymaganym pozwoleniem na budowę, to organy nadzoru budowlanego słusznie uznały owe czynności za roboty budowlane przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Fakt, że Skarżący jednocześnie odnowili szereg elementów zewnętrznych istniejącego budynku nie zmienia bowiem faktu, że budynek ten został przebudowany i rozbudowany. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi należy podkreślić, że twierdzenie Skarżących o przystąpieniu do kompletowania dokumentów, w celu legalnego wykonania zaplanowanych robót budowlanych, a także przymusowej sytuacji, w której się znaleźli z uwagi na nagłą potrzebę dokonania pilnych prac remontowych w okresie covidowym - nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że starania o rozbudowę budynku Skarżący podjęli w kwietniu 2014 r. składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję polegającą na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe. Wnioskowana decyzja została wydana 21 lipca 2014 r. Opisane wyżej prace budowlane wykonywane były etapami, w znacznej odległości czasowej, na co wskazuje sukcesywnie zmieniający się wygląd przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stan faktyczny sprawy nie pozwala przyjąć za zasadne twierdzeń Skarżących, co do tego, że w okresie pandemii zostali postawieni przed koniecznością natychmiastowego wykonania pilnych robót budowlanych, w celu usunięcia deklarowanych zagrożeń. Reasumując, w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, powołana podstawa prawna rozstrzygnięcia jest prawidłowa, a zarzuty postawione w treści skargi nie podlegają uwzględnieniu. W związku z powyższym, Sad na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.