II SA/Rz 1415/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr OA.7722.12.5.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę -

Przedmiotem skargi DD (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") z 26 sierpnia 2025 r. nr OA.7722.12.5.2025 w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że na działce nr [...], znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych: długość 13,80m x szerokość 5,95m, wybudowany bez pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Właścicielka nieruchomości DD przedstawiła do wglądu zgłoszenie do Starosty Powiatu [...] o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych tj. dwóch wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2. Organ stwierdził, że zgłoszenie to w żaden sposób nie odzwierciedla stanu faktycznego wykonanego na terenie ww. działki. Skarżąca oświadczyła, że budynek gospodarczy został wybudowany w 2012 r. W tak ustalonych okolicznościach PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach 13,80m x 5,96m wybudowany został samowolnie bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę i postanowieniem z [...] maja 2025 r. nr [...] wstrzymał budowę budynku gospodarczego i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy budynku gospodarczego w określonym terminie oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczenia są określone w art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej: "P.b."). W zażaleniu złożonym od ww. postanowienia [...] zwróciła się o jego zmianę w części, w której wskazuje na możliwość legalizacji budynku gospodarczego oraz o stwierdzenie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, z uwagi na niemożność spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 pkt. 2 P.b. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istnieje możliwość zalegalizowania budynku gospodarczego o wymiarach 13,80 m x 5,96 m, podczas gdy budynek został wybudowany w sposób naruszający obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniosła, że budynek został posadowiony w odległości mniejszej niż przewidują przepisy, co wyklucza możliwość jego legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. Odwołująca wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48a P.b. poprzez błędne założenie, że organ może przyjąć do legalizacji obiekt, który już na wstępie nie spełnia podstawowych warunków techniczno-budowlanych. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r. PWINB w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego w zakresie wdrożenia procedury wynikającej z art. 48 P.b. i umożliwienia inwestorowi i właścicielowi zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. PWINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 82,25 m2 (13,80 m x 5,96 m). Przedmiotowy budynek gospodarczy nie kwalifikuje się do katalogu obiektów nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, oraz obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę natomiast wymagających zgłoszenia określonych w art. 29 ust. 1 pkt 32 ww. ustawy, ze względu na obszar oddziaływania, który obejmuje działkę sąsiednią nr [...] (z protokołu kontroli wynika, że obiekt usytuowany jest 1,50m od granicy działki). Tym samym organ stwierdził, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 82,25m2, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy przedmiotowego budynku (2012 r.), wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zachodzi przypadek samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. przypadek o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt. 1 P.b. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie DD wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i brak wskazania, jakie konkretne czynności budowlane miałyby być prowadzone nielegalnie, a także brak odniesienia się do materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i przekonujący, 2. art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasady proporcjonalności i racjonalności działania - poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych bez przeprowadzenia pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego, co prowadzi do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawa właściciela, 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek uznania inwestycji za samowolę budowlaną oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji, co skutkowało pozbawieniem jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, 4. art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że realizowana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, pomimo że organ nie wykazał jednoznacznie, że przedmiotowy budynek wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a także bez analizy czy przedmiotowy budynek nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, 5. art. 11 ust. 1 oraz art. 48 i 49b P.b. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy mimo jednoczesnego pouczenia o możliwości legalizacji - co świadczy o braku jednoznacznego stanowiska organu w zakresie kwalifikacji prawnej inwestycji, a tym samym o przedwczesności podjęcia środka wstrzymującego. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1415/25 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Następnie postanowieniem z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II OZ 34/26 NSA oddalił zażalenie złożone od ww. postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sprawy ze skarg, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Co do zasady proces inwestycyjny w Prawie budowlanym jest reglamentowany. Do realizacji inwestycji konieczne jest uzyskanie zgody właściwego organu czy to w drodze pozwolenia na budowę czy też milczącej akceptacji dokonanego zgłoszenia. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że przedmiotowy budynek powstał bez powiadomienia organu. Przedstawione w toku postępowania administracyjnego zgłoszenie dotyczyło całkowicie innego budynku, co w zasadzie nie było kwestionowane. Oznacza to, że do realizacji budynku gospodarczego doszło w wyniku samowoli budowlanej. Przypomnieć należy, co wynika z części historycznej uzasadnienia, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 82,25 m2 (13,80 m x 5,96 m). Powierzchnia budynku nie kwalifikuje go do budynku gospodarczego realizowanego na podstawie zgłoszenia. Taki budynek zarówno w dacie powstania tj. w 2012 r. jak również aktualnie wymagał dla swojej realizacji pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązującego w dacie powstania budynku: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m; art 29 ust. 2 ust. 2 pkt 2) Prawa budowlanego obowiązującego w dacie powstania: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Również na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tego rodzaju budynki nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia ta w sposób bardzo szczegółowy została wyjaśniona przez Organ II instancji dlatego nieuzasadnione są zarzuty, że Organ nie wyjaśnił dokładnie jakie prace zostały wykonane w sposób nielegalny. Wykonanie budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę oznacza, że cały budynek został postawiony nielegalnie. Natomiast ewentulna prawidłowość jego wykonania od strony technicznej może mieć znaczenie dla jego późniejszej legalizacji. Przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość naprawienia stanu samowoli budowanej poprzez wykonanie nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, a także uiszczenie opłaty legalizacyjnej mającej charakter sankcyjnej. Zgodnie z powołanym, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 48 P.b.: 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 1. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku: 1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z powyższych przepisów wynika zatem, że legalizacja samowoli zależy od woli sprawcy tej samowoli. W sprawie wbrew zarzutom wszystkie te kwestie zostały wyjaśnione. Mając to wszystko na uwadze Sąd orek jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.