II SA/Po 731/25

Dnia 23 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB postanowieniem z 12 czerwca 2025 r. o nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – dalej: "Prawo budowlane" ) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 j.t.): I. wstrzymał inwestorowi - A. S.A. - budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz 08, obręb [...]); II. poinformował o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wniosku o legalizację wymienionego wyżej urządzenia reklamowego oraz o biegu tego terminu w przypadku wniesienia zażalenie na to postanowienie; III. poinformował o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji wymienionego wyżej urządzenia reklamowego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego oraz wskazał na spsoć obliczania tej opłaty. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wskutek informacji zwartych w piśmie z dnia 15 lipca 2024 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] a także na podstawie dalszych opisanych czynności wyjaśniających ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz 08, obręb [...]) znajduje się wolnostojący nośnik reklamowy, trwale związany z gruntem składający się z tablicy reklamowej o wymiarach ok. 6,00 m x 3,00 m przymocowanej do dwóch pionowych słupów o przekroju prostokątnym i wysokości 1,4 m. Tablica reklamowa została oznaczona numerem [...]. Pełnomocnik A. S.A. z siedziba w W. poinformował, iż jest inwestorem i obecnym właścicielem tablicy reklamowej oraz zarządcą obiektu, a tablica reklamowa powstała w 2007 r. Organu uznał, iż urządzenie reklamowe będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia definicję budowli określoną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustalono, iż obiekt ten powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tej też przyczyny koniecznym było wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust 1 pkt , ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienia wniosła A. S.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WWINB) postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB, iż przedmiot postępowania jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zauważono, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 Prawa budowlanego, które wskazują jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz określa budowy i roboty budowlane, które można wykonywać po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli organ ten nie wniósł w odpowiednim terminie sprzeciwu, jak również wskazuje obiekty, których budowa nie wymaga zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. W ocenie WWINB, roboty budowlane polegające na realizacji obiektu budowlanego jakim jest wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe stanowią budowę, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem organu zastosowania w sprawie nie znajduje art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Praw budowlanego bowiem przedmiotowe roboty budowlane nie stanowią instalowania. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie doprowadziła do powstania nowego obiektu budowlanego w nowym miejscu, zatem, wbrew stanowisku Skarżącej, nie może zostać uznana za instalowanie, lecz stanowi budowę. Zauważono, iż okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Jak wynika z oświadczenia inwestora przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wykonane w 2007 r., a zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami inwestor na jego realizację zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem taka inwestycja nie została wyłączona z obowiązku jej uzyskania. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów budowa budowli jaką jest urządzenie reklamowe również nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, PINB zasadnie wydał zatem zaskarżone postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi - A. S.A. budowę wolnostojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P., poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Skarżąca A. S.A. jest inwestorem i właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego, co sama oświadczyła, w związku z czym zasadnie została uznana za adresata obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 i 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy, poprzez niewłaściwe uznanie, że przedmiotowy nośnik jest trwale z gruntem związany, w sytuacji kiedy jest on posadowiony na przenośnej podstawie. Skarżąca wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 12 czerwca 2025 r. oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przypisanych. Spółka podniosła, że przedmiotowy nośnik nie jest trwale związany z gruntem a tym samym na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c ustawy - Prawo budowlane, brak jest obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę względem przedmiotowego nośnika, gdyż wystarczające jest jedynie dokonanie zgłoszenia. Zauważono, iż wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r. (sygn. akt: IIFSK1405/10), choć wydanym na potrzeby prawa podatkowego, które jednak w tym zakresie odwołuje się do przepisów Prawa budowlanego, podkreślono, że ocena trwałego związania z gruntem powinna być dokonywana na gruncie prawa cywilnego. W szczególności należy kierować się zasadami wynikającymi z art. 47 § 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem, częścią składową rzeczy jest wszystko, czego nie można od niej oddzielić bez uszkodzenia samej rzeczy lub istotnej zmiany w tym odłączanym przedmiocie. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - zwanej dalej" "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem WWINB utrzymał postanowienie PINB, którym nałożono na Spółkę obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz 08, obręb [...]) wolnostojącego urządzenia reklamowego i poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor, którym jest skarżąca Spółka nie uzyskał pozwolenia na budowę ani też nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: pkt 1 - bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pkt 2 - bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie z wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego zasadą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie organów nadzoru roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego urządzenia reklamowego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem budowa tego rodzaju obiektu budowlanego nie została wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego. Skarżąca utrzymuje z kolei, że przedmiotowa tablica reklamowa nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia , o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Jakkolwiek art. 48 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych bez stosownego pozwolenia na budowę jak i bez stosownego zgłoszenia, niemniej kwestia prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, jako wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ma znaczenie przy kontroli prawidłowości poinformowania inwestora o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Jak słusznie zauważył WWINB, ocena czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (aktualnie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego). Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego oceniając zaistnienie samowoli budowlanej mają obowiązek sięgnięcia do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 3 marca 2020 r. II OSK 184/19, z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) W świetle zgromadzonego materiału dowodowego podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy obiekt stanowi budowlę o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pod tym pojęciem ( zarówno w brzmieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z daty wykonania przedmiotowego obiektu jak i w z daty wydania zaskarżonego postanowienia) ustawodawca rozumie m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, iż o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, masa, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla przyjęcia zatem, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest to, czy posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (por. wyrok: NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10 oraz z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2758/15, z 13 czerwca 2023 r. o sygn. akt II OSK 1980/20 , z 10 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II OSK 2178/22 i z 18 listopada 2025 r. o sygn. akt II OSK 318/25 – wszystkie dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl) . Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z tablicy reklamowej o wymiarach 5,20 m – 2,5 m (jak wynika z protokołu kontroli z 26 maja 2025 r.), która posadowiona jest na dwóch słupach o przekrojach prostokątnych. Dolna krawędź tablicy znajduje się na wysokości 1,4 metra nad ziemią. Rozmiary przedmiotowego urządzenia reklamowego i sposób jego związania z gruntem wskazują na trwałość tego związania, zabezpieczającego go przed działaniem czynników atmosferycznych. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że zakwalifikowanie tablicy reklamowej jako budowli z przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowanego i wykonach prac jako budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowanego skutkuje zastosowaniem zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, mianowicie że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca zawarł katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (w brzemieniu z daty wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tego typu roboty budowlane wymagały zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Również w aktualnym (na datę wydania zaskarżonego postanowienia) stanie prawnych pozwolenia na budowę nie wymaga, lecz wymaga zgłoszenia, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym – art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ( aktualnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego). Termin "instalowanie" użyty w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ( a aktualnie w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego) nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz obejmuje takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być kwalifikowane jako instalowanie, to powinny one polegać na przymocowaniu (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego istniejącego już samodzielnego obiektu, który stanowi jego nośnik, a który co do zasady pełni inna funkcję niż nośnik urządzenia reklamowego ( por. wyroki NSA z 10 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II OSK 2178/22 i z 18 listopada 2025 r. o sygn. akt II OSK 318/25). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji wykonanie robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego wymagało, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego, uzyskania pozwolenia na budowę, a takiego pozwolenia Spółka nie uzyskała. Skoro przedmiotowe urządzenie reklamowe wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, to taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 Prawa budowanego zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. W tej sytuacji zasadnie PINB wydał postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego. Postanowienie to spełnia też wymogi określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie zgodne jest przepisami prawa materialnego jak też procedury administracyjnej, skargę Spółki należało na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalić, o czym Sąd orzekł jak wyżej. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.