II SA/Rz 157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości komunalnej - postanawia – odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi DB (dalej: "Skarżącej") jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej: "Organ" lub "Rada") z [...] stycznia 2022 r. nr [...], podjęta w przedmiocie sprzedaży nieruchomości komunalnej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że [...] stycznia 2022 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miasta [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta [...]. Jako podstawę podjęcia uchwały Organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie DB, wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Zdaniem Skarżącej, nieruchomość objęta zaskarżona uchwałą jest zbędna dla celów publicznych i zadań własnych gminy, a zatem winna zostać oddana Skarżącej. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] stanowiła własność [...], a następnie – na mocy testamentu – [...], która w 1965 r. podarowała tę nieruchomość Skarżącej. W 1974 r. Skarżąca uzyskała akt własności ziemi. Nie jest natomiast wiadome w jaki sposób Skarżąca utraciła prawo własności ww. nieruchomości, bowiem nie istnieje decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że od lat podejmowała starania w celu odzyskania nieruchomości i finalnie, wobec nieuwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości, zadeklarowała chęć odkupienia jej w formie bezprzetargowej. W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona uchwałą w sposób istotny narusza interes prawny Skarżącej i została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że Gmina Miasta [...] jest właścicielem działki nr [...] na podstawie prawomocnej i obowiązującej decyzji komunikacyjnej Wojewody Podkarpackiego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Po publikacji wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, 29 marca 2022 r. do Organu wpłynął wniosek SM o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, powołując się na pierwszeństwo w jej nabyciu. Po analizie zgłoszonego żądania, Organ odmówił wnioskodawczyni skorzystania z prawa pierwszeństwa. Wówczas tożsamy wniosek złożyła Skarżąca, niemniej wobec uchybienia terminu 6 tygodni przewidzianego na zgłoszenie wniosku, żądanie Skarżącej nie było możliwe do uwzględnienia. Jednocześnie Rada podkreśliła, że w stosunku do zaskarżonej uchwały Wojewoda [...] nie podjął w ustawowym terminie przewidzianych prawem środków nadzorczych. Ponadto Organ podał, że postanowieniem z [...] listopada 2022 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, a rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd odrzucona, bowiem Skarżąca nie posiada interesu prawnego, który został naruszony postanowieniami kwestionowanej przed WSA uchwały. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Do zakresu kognicji WSA należą w szczególności skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W sprawach skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd do którego skarga została wniesiona zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić czy pochodzi ona od podmiotu uprawnionego do skorzystania z tego środka zaskarżenia. Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego. Zatem uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone postanowieniami uchwały. Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że przez interes prawny rozumieć należy obiektywnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej podmiotu, który takiej ochrony się domaga. Jednocześnie interes prawny skarżącego musi wynikać z wyraźnie wskazanej przez niego normy prawa materialnego, która kształtuje jego sytuację prawną. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli zindywidualizowany i skonkretyzowany, dający się wprost powiązać z podmiotem kwestionującym akt organu gminy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W tym miejscu Sąd dodatkowo podkreśla, iż naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Innymi słowy, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Wobec powyższego, kryterium "interesu prawnego" wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Przedmiotem swej skargi DB uczyniła uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Nr [...], podjętą m.in. na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.n. w przedmiocie wyrażenia przez w/w Organ zgody na sprzedaż w drodze przetargu, nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W aktach przesłanych do WSA wraz ze skargą znajduje się dokument o tytule : Wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Wykaz ten wywieszono na tablicy ogłoszeń UM [...] dnia 21 lutego 2022 r., a zdjęto 15 marca 2022 r. Zawarto w nim odpowiadającą przepisom u.g.n. informację o tym, że osoby którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu w/w nieruchomości na podstawie ar. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. mogą składać wniosek w tej sprawie do Burmistrza do dnia 4 kwietnia 2022 r. Skarżąca taki wniosek złożyła, jednak z uchybieniem w/w terminu, bo dnia 27 czerwca 2022 r. W tej sytuacji nie przysługiwało jej choćby teoretycznie prawo do nabycia przedmiotowej nieruchomości, a Gmina mogła kontynuować procedurę sprzedaży, o czym skarżącą powiadomiono w piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 lipca 2022 r. skierowanym do jej pełnomocniczki. Sąd w ramach badania kwestii dopuszczalności skargi na opisaną wyżej uchwałę, zwrócił też uwagę, że Strona podjęła próbę wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, składając dnia 12 lipca 2022 r. stosowny wniosek. Jednakże wniosek ten został załatwiony postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...], poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie [...] I instancji stało się ostateczne wskutek postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...], którym rozpoznano zażalenie skarżącej. W uzasadnieniu tych aktów podkreślono, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n., czyli przepisu który wyznacza 20 letni termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W świetle tych ustaleń na chwilę podejmowania przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia [...] stycznia 2022 r., wyłącznym właścicielem nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w drodze przetargu oznaczonej jako działka nr 1099, była Gmina Miasto [...]. Gmina może korzystać z tego prawa, także poprzez czynności rozporządzające z pominięciem innych osób, co zapewniają jej przepisy K.c. o prawie własności. W czasie podejmowania uchwały nie toczyło się postępowanie państwowe z udziałem Skarżącej dotyczące prawidłowości nabycia tej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego – art. 34 ust. 3 u.g.n. Skarżącej nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do powyższej nieruchomości, czy tytuł zobowiązaniowy umożliwiający korzystanie z niej. Postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie zostało na wniosek skarżącej wszczęte. Powyższe okoliczności prawne i faktyczne powodują, że przedmiotowa uchwała nie dotyka a tym samym nie narusza w jakikolwiek sposób interesu prawnego skarżącej lub jej uprawnienia. Skarżąca nie wykazała zatem, aby na wskutek podjęcia w/w uchwały jej sytuacja prawna uległ zmianie na niekorzyść. Roszczenia o jakich mowa w skardze względem przedmiotowej działki wygasły przed podjęciem uchwały, przez co nie może ona poprzez wniesie skargi starać się skutecznie ingerować w wyrażoną przez Radę Miasta zgodę na zbycie działki w formie przetargowej. Zatem skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i musi podlegać odrzuceniu. Reasumując uchwała Rady Miasta [...] wbrew przekonaniu skarżącej, nie dotyka w żadnym ze swych aspektów przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia, przez co nie spełnia warunku dopuszczalności sądowej kontroli z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia powoduje, że Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. o czym orzeczono jak w sentencji orzeczenia. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu nie orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozpraw. Rozprawa w tej sprawie odbyła się dnia 11 lipca 2023 r. i po jej przeprowadzeniu Sąd skargę odrzucił.