I OSK 504/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N., D. Z., I. Z., E. W. i P. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 565/22 w sprawie ze skargi L. N., D. Z., I. Z., E. W. i P. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 0050.966.2021.VIII w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 565/22 (dalej postanowienie z 19 października 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę L. N., D. Z., I. Z., E. W. i P. W. (dalej skarżący) na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 9 maja 2022 r. skarżący wnieśli skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych (dalej Zarządzenie). W uzasadnieniu wskazali, że zawarli z Gminą umowy najmu lokali w [...] r. W kolejnych latach składali wnioski o sprzedaż wynajętych im lokali, które spotkały się z odmową organu z powołaniem się na zaskarżone Zarządzenie wyłączające ze sprzedaży komunalne lokale mieszkalne. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z "2022 r. poz. 559" [winno być "2020 r. poz. 713, zm. poz. 1378"; k. 70 akt sądowych] ze zm.; dalej usg), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a usg do określenia zasad zbycia nieruchomości, ponieważ przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. W tym uprawnieniu mieści się możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Organ wykonawczy gminy, gospodarując mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 usg, decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (wyroki NSA z: 15.10.2002 r. I OSK 632/02; 28.7.2018 r. I OSK 2367/17; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko gmina jest uprawniona do określenia, jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej ugn) regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych, m.in., na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn). Ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości (wyroki SN z: 12.3.2003 r. III CKN 857/00, Lex 78855; 12.6.2015 r. II CSK 518/14, Lex 1754050). Złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Sąd I instancji uznał, że Prezydent nie naruszył zakazu dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa najemcy do nabycia lokalu w przypadku przeznaczenia lokalu objętego najmem do sprzedaży. Niewydanie przez Prezydenta zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego nie narusza interesu prawnego najemcy dotyczącego tego lokalu. Skarżący nadal mają uprawnienia do nieograniczonego w czasie korzystania z lokali zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. zaspokajania swych potrzeb mieszkaniowych. Zarządzenie nie pozbawiło skarżących przysługującego im ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu. Zarządzenie nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ppsa, odrzucił skargę (k. 76-80 akt sądowych). Skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adw. [...], zaskarżając postanowienia z 19 października 2022 r. w całości, Zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącym nie przysługiwało realne uprawnienie, jak również nie istniało realne zagrożenie dla ich interesu prawnego w domaganiu się od Prezydenta Miasta [...] zbycia na ich rzecz lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...] w [...], ponieważ "(...) złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu (...)" [s. 4 postanowienia z 19.10.2022 r.], a to pomimo, że skarżący w toku postępowania o wykwaterowanie z lokali komunalnych położonych w [...] zostali zapewnieni przez organ, że lokale komunalne [na które zostali przekwaterowani] położone przy ul. [...] zostaną im sprzedane "(...) w perspektywie kolejnych lat (...)". Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 89-91 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie w całości (k. 101-101v.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W myśl art. 50 § 1 w zw. z art. 193 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o odrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]), po rekomendacji Komisji Gospodarki Komunalnej Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2021 r. Zarządzeniem tym [...] Prezydent z zasobu mieszkalnego Miasta [...] wyłączył ze sprzedaży lokale mieszkalne, które stanowić będą wyłącznie przedmiot umowy najmu lokali wymienionych w załączniku do niniejszego zarządzenia. W załączniku wymieniono, że chodzi, m.in., o lokale przy ul. [...] (k. 63-72 akt sądowych). Oceny, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta z [...] czerwca 2021 r. należy dokonać w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a ppsa). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 usg). Zastosowanie w art. 101 usg konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym (analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 kpa) stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 kpa chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniający skarżącego (jeszcze przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący już w dniu podejmowania uchwały [/zarządzenia] zastał tą uchwałą [/zarządzeniem] naruszony (A. Duda, Pojęcie interesu prawnego w prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 35; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 21012, s. 162-163, uw. 7 do art. 50). Winien on rzeczywiście istnieć, przy czym nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (wyrok NSA z 22.8.2008 r. I OSK 277/08, Lex 490092). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 usg, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.2.2016 r. II SA/Bd 1458/15, Legalis 1414247). By możliwe było dokonanie oceny, czy zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, należy odwołać się do przepisów prawa materialnego. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy, między innymi, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg). Podjęcie przez Radę Miejską [...] uchwały nr [...] odpowiada tej kompetencji. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 usg). Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 usg). Lokale przy ul. [...] stanowią własność gminy [...], która – zgodnie z art. 140 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.; dalej kc) - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 usg). Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 usg). Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta (art. 11a ust. 3 usg). W przypadku [...] gospodarowanie mieniem komunalnym gminy należy do Prezydenta Miasta [...] (art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 11a ust. 3 usg). W ramach gospodarowania mieniem komunalnym gminy Prezydent miał uprawnienie do wydania zarządzenia w sprawie wyłączenia ze sprzedaży niektórych komunalnych lokali mieszkalnych. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podjęte w tym przedmiocie zarządzenie w sposób realny i bezpośredni naruszyło interes prawny skarżących, którzy od lat wykazywali chęć kupna najmowanych nieruchomości. Okolicznością niesporną jest bowiem fakt, że skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] wniosły osoby niebędące właścicielami lokali mieszkalnych, a jedynie ich najemcami lokali. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy ugn regulują, między innymi, zasady zbywania nieruchomości gminnych na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn). Ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (uchwała 7 sędziów SN z 23.7.1992 r. III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości (wyroki SN: z 12.3.2003 r. III CKN 857/00, Lex 78855; z 12.6.2015 r. II CSK 518/14, Lex 1754050). Art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn przyznaje skarżącym, jako dotychczasowym najemcom komunalnych lokali mieszkalnych przy ul. [...], których łączą z gminą umowy najmu na czas nieoznaczony, prawo pierwokupu tych lokali, jeżeli ich właściciel wyrazi wolę ich sprzedaży. Prawo pierwokupu aktywuje się zatem dopiero w sytuacji, kiedy Miasto [...] podejmie decyzję o zamiarze sprzedaży nieruchomości. Wola sprzedaży tych nieruchomości jest warunkiem sine qua non prawa pierwokupu przysługującego najemcom na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn. Sąd I instancji słusznie uznał, że złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po stronie najemcy uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Uprawnienie najemców z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn nie jest wystarczające do przyjęcia, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu aktu. Przyjmuje się, że najemca ma tylko interes faktyczny dotyczący najmowanego lokalu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.2.2018 r. II SA/Bd 792/17, Legalis nr 1758460). Przez samo wyłączenie określonych komunalnych lokali mieszkalnych ze sprzedaży nie został naruszony interes prawny ani uprawnienie najemców wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn. Gdyby zarządzenie wprost godziło w prawo pierwokupu skarżących, wówczas można byłoby mówić o naruszeniu ich interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast w obecnej sytuacji – braku wyrażenia przez gminę, jako właściciela nieruchomości, woli ich sprzedaży – naruszenie to ma jedynie potencjalny charakter, nosząc znamiona naruszenia jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego skarżących. Brak jest naruszenia przez Prezydenta normy prawnej odpowiadającej uprawnieniu skarżących. Zarządzenie Prezydenta nie wpływa na ich dotychczasową sytuację prawną. W dalszym ciągu mogą oni korzystać z najmowanych lokali komunalnych na podstawie umów najmu. Zarzuty skargi kasacyjnej, że skarżący byli zapewnieniami przez organ o umożliwieniu im kupna lokali przy ul. [...] nie mają decydującego znaczenia w aspekcie dopuszczalności skargi kasacyjnej. Zapewnienia te nie kształtują pozycji prawnej najemców. Nie są wiążące dla organu ani dla sądu administracyjnego w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi. O ile skarżący mają prawo do poczucia, że organy administracji naruszyły w ten sposób zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 i 2 kpa), jeżeli z jednej strony organy komunikują chęć sprzedaży lokali w przyszłości, po czym Prezydent podejmuje zarządzenie o wyłączeniu tych lokali ze sprzedaży, o tyle poczucie to nie determinuje prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej odnosi się do zasad (proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym) traktowania obywateli przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Do dysonansu komunikacyjnego ze strony organów administracji nie doszło w ramach jednego postępowania administracyjnego, lecz odrębnych postępowań. Gmina, jako właściciel komunalnych lokali mieszkalnych, miała prawo do zmiany swojej woli co do przeznaczenia tych nieruchomości i wyłączenia ich ze sprzedaży. Nawet gdyby uznać, że któraś z zasad z art. 8 § 1 lub 2 kpa została przez organ względem skarżących naruszona, nie stanowiłoby to samoistnej przesłanki do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy ocenić należy okoliczność zawarcia przez skarżących umów najmu lokali przy ul. [...] w związku z prowadzonym przez organ postępowaniem o wykwaterowanie z lokali przy ul. [...], [...], [...] i [...] w [...]. Skarżący zgodzili się na wykwaterowanie dobrowolnie i z własnego wyboru nie zaskarżyli decyzji organu w tej sprawie. Wnioski wywodzone z tych faktów w zestawieniu z zapewnianiem ich przez organ o umożliwieniu im kupna lokali przy ul. [...] nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną