II SA/Rz 1515/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/459/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 28 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/459/2022, wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 30 września 2021 r. BC (dalej: "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – ZP. Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Wójt odmówił przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 20 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1282/2021. Prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2022 r. II SA/Rz 422/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję organów obydwu instancji. Sąd podniósł, że analiza przedstawionych akt postępowania i wydanych w sprawie decyzji nie pozwala na stwierdzenie w oparciu o jakie dowody ustalono, że mąż niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że od 20 lat rodzina nie ma kontaktu z RP i nie ma informacji w tym zakresie. WSA podał, że, na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wskazała, że w związku ze śmiercią RP rodzina dotarła do orzeczenia o jego umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednakże pochodzi ono z dnia 10 stycznia 2004 r. i nie można wykluczyć, że od tego czasu zaszły zmiany, o których rodzina, z racji braku jakiegokolwiek kontaktu z tą osobą w ciągu ostatnich lat, mogła nie wiedzieć. Dlatego według Sądu okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organy w toku postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że ZP legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niemniej z orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawność u matki Skarżącej powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z 30 stycznia 2023 r., Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w piśmie z 3 lutego 2023 r. oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w piśmie z 8 lutego 2023 r. ustalono natomiast, że RP legitymował się jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Względem Skarżącej zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, określona art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto Skarżąca zakwestionowała przyjęcie, że sam fakt pozostawania przez niepełnosprawną w związku małżeńskim, bez uwzględnienia obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez małżonka, wyklucza możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 28 czerwca 2023 r. nr SKO.4111/459/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie: 1. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...]; 2. odmówiło przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką w okresie od 1 września 2021 r. do 10 września 2022 r.; 3. przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad matką w okresie od [...] września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez Skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącej. W realiach opisywanej sprawy zachodziła natomiast negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., bowiem matka Skarżącej pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka ta ustała jednak w dniu śmierci RP ([...] września 2022 r.), wobec czego zasadnym było przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego do dnia końcowego terminu, na jaki wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki (31 sierpnia 2023 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BC wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 i 3, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak legitymowania się przez małżonka niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu niepełnosprawnego, sprawującemu nad nim opiekę; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się dziecka osoby niepełnosprawnej, które sprawuje nad nią opiekę; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że ZP legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporne jest również, że ZP pozostawała w związku małżeńskim z RP, który jak wynika z odpisu aktu zgonu, zmarł [...] września 2022 r. Wymaga wskazania, że powyższe okoliczności oraz ustalenie, że RP nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowiły podstawę do przyznania Skarżącej – będącej zstępną osoby wymagającej opieki – świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej na okres od [...] września 2022 r. Przypomnieć należy, że w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca sformułował negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wśród których wskazano okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). Wymaga wskazania, że uchwałą z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (uchwała dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny powołując akceptująco w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 wyroki sądów administracyjnych, przyjmujących prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, również jako prawidłowe ocenił wyrażane w nich stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. NSA podniósł, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Zdaniem NSA, nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że analizowane rozwiązania nie zachowują spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Mając na uwadze powyższe, zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należy za zgodne z prawem. Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 269 P.p.s.a., stanowisko wyrażone we wskazanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Oznacza to, że skoro ZP do [....] września 2022 r. pozostawała w związku małżeńskim z RP, który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to względem Skarżącej zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Dla rozpatrzenia sprawy – w kontekście wskazanej uchwały NSA – nie miało znaczenia, czy RP faktycznie utrzymywał kontakty z rodziną oraz czy miał obiektywną możliwość świadczenia opieki nad niepełnosprawną żoną. Istotne było jedynie czy posiadał on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność taka nie została wykazana w opisywanej sprawie. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy co do posiadanego przez RP stopnia niepełnosprawności. Ustaleń w tym przedmiocie dokonano bowiem na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i ustalenia te są w ocenie Sądu wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wobec śmierci RP, prawidłowo organ odwoławczy przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] września 2022 r. Jednocześnie Sąd, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 P.p.s.a., nie dostrzegł innych naruszeń przepisów prawa, które obligowałyby do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.