II SA/Rz 1258/22

Dnia 24 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na czynność Burmistrza Miasta [...] w postaci włączenia karty adresowej zabytku – nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] – do gminnej ewidencji zabytków pod numerem rejestru [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu M. O. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200,00 zł (dwieście złotych).

W dniu 30 września 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga M. O. (skarżący) na czynność Burmistrza Miasta [....] w postaci włączenia karty adresowej zabytku – nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] – do gminnej ewidencji zabytków pod numerem rejestru [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 5 grudnia 2022 r. Sędzia Sprawozdawca wezwał Burmistrza aby w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania nadesłał całość dokumentów stanowiących podstawę włączenia karty adresowej zabytku – budynku na działce ew. nr [...] w [...], do Gminnej Ewidencji Zabytków, z których wynikać będzie kto, w jakim dniu, pod jakim numerem rejestru dokonał zaskarżonej czynności, jak również pod jakim numerem rejestru aktualnie figuruje zabytek, a także wyjaśnił, na jakim etapie znajduje się postępowanie z wniosku M. O. i A. K. z dnia 11 sierpnia 2022 r. o wyłącznie karty adresowej zabytku z Gminnej Ewidencji Zabytków, a jeśli nie zostało jeszcze zakończone, podał przewidywany termin zakończenia tego postępowania. Ponadto Sędzia Sprawozdawca wezwał pełnomocnika skarżącego, aby w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, nadesłał dowód wezwania na piśmie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu zaskarżonej czynności (a więc od dnia doręczenia skarżącemu postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. o odmowie uzgodnienia), a to zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej) – pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. Burmistrz wyjaśnił, że budynek mieszkalny posadowiony na działkach nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [...], na który została założona karta o nr [...], pod jakim aktualnie figuruje. Karta Gminnej Ewidencji Zabytków zawiera rubryki określające m.in. datę wykonania ewidencji oraz wpisującego dane (innych dokumentów organ nie posiada). Przedmiotowy budynek został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta [...] na podstawie przekazanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu Delegatura w Rzeszowie ewidencji zabytków architektury, budownictwa i archeologii (pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]), w związku z realizacją przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Burmistrz poinformował również, że postępowanie z wniosku M. O. i A. K. dot. wyłączenia karty adresowej zabytku z Gminnej Ewidencji Zabytków jest nadal w toku i nie da się określić przewidywanego terminu jego zakończenia. W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący dowiedział się o podjęciu zaskarżonej czynności, to jest włączeniu karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków w dniu 1 sierpnia 2022 r., a zatem w dniu doręczenia mu postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w dokonanym w dniu [...] lipca 2022 r. zgłoszeniu budowy lub wykonania innych robót budowlanych. Zdaniem skarżącego datą, w której dowiedział się o podjęciu zaskarżonej czynności, nie jest data 27 kwietnia 2022 r., a więc data doręczenia postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia. Po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyło to postanowienie, skarżący działał przez pełnomocnika i nie podejmował osobiście żadnych czynności, w tym nie zapoznawał się z treścią postanowienia. Po drugie, z uzasadnienia treści postanowienia wynika jedynie, że nieruchomość jest objęta formą ochrony zabytków. Z treści tego postanowienia nie wynika jednak, że owa forma ochrony zabytków wynika z czynności włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Skarżący wskazał również, że w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o zaskarżonej czynności, wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, to jest złożył w dniu 12 sierpnia 2022 r. wniosek o wyłączenie karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ pomimo wezwania przez Sąd, nie podał dokładnej daty zaskarżonej czynności. Z nadesłanych akt administracyjnych jak i z odpowiedzi na skargę wynika jednak, że zaskarżona czynność miała miejsce w 2006 r. Skarżący nie określił w skardze daty zaskarżonej czynności, niemniej nie kwestionował przybliżonej daty tej czynności, podanej przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zostały wydane przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują się tym, że: mają charakter władczy; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie czynność rejestracji w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w wyniku jej podjęcia przez organ administracji publicznej powstają skutki prawne, zwłaszcza w zakresie obowiązków i ograniczeń związanych z utrzymaniem obiektów zabytkowych, czy też możliwością ich rozbudowy lub rozbiórki (tak również np. w postanowieniu NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). Zaskarżona czynność została podjęta w 2006 r., a zatem kwestię terminu wniesienia skargi i wyczerpania trybu właściwego dla wniesienia skargi, należy oceniać przez pryzmat regulacji obowiązujących przed 1 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 2 tej ustawy stanowiącego, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.). Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarżący o zaskarżonej czynności dowiedział się lub mógł dowiedzieć się najpóźniej w dniu 28 kwietnia 2022 r. tj., w dniu doręczenia jego pełnomocnikowi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy toczącym się przed Burmistrzem Miasta [....], odpisu postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalno-usługowy wraz z niezbędną infrastrukturą oraz rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego, na działkach nr ew. [...], położonych przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków dla miasta [...] (karta nr [...]). Argumentacja skarżącego zawarta w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2022 r. nie może zmienić powyższej oceny. Po pierwsze, doręczenie pisma pełnomocnikowi odnosi bezpośredni skutek dla strony. Skarżący nie może więc skutecznie powołać się na fakt niezaznajomienia się z treścią postanowienia doręczonego jego pełnomocnikowi. Poza tym z rozdzielnika tego postanowienia wynika, że odpis postanowienia został również doręczony do wiadomości skarżącemu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu do 31 maja 2017 r.) określał, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa musiało nastąpić w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Po drugie, z postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [...]. Niezrozumiałe jest więc twierdzenie skarżącego, jakoby z treści postanowienia nie wynikało, że nieruchomość jest objęta formą ochrony zabytków wynikającą z czynności włączenia karty adresowej budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Sąd zauważa przy tym, że skarżący twierdzi, iż o zaskarżonej czynności dowiedział się dopiero z treści postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2022 r. o nałożeniu obowiązku usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w dokonanym zgłoszeniu budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, podczas gdy pkt 3 ww. postanowienia Starosty nie różni się w żaden sposób od informacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (doręczonego pełnomocnikowi skarżącego w dniu 28 kwietnia 2022 r.). Po trzecie, wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że złożenie wniosku o wyłączenie karty adresowej zabytku z Gminnej Ewidencji Zabytków należy utożsamiać z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności. Podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu pismo z dnia 11 sierpnia 2022 r. zatytułowane jako "Wniosek o wyłączenie karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków" nie ma na celu kwestionowanie czynności polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków, lecz wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu wykreślenia przedmiotowego budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków. Pośrednio potwierdzili to wnioskodawcy w treści tego wniosku, oświadczając, że brak wykreślenia budynku w tym postępowaniu, spowoduje wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynność włączenia karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Sąd zauważa przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że wniosek z dnia 11 sierpnia 2022 r. stanowił jednak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to wniesione ono zostało po upływie terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. W ocenie Sądu skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o zaskarżonej czynności najpóźniej w dniu 28 kwietnia 2022 r., a więc 14- dniowy termin do wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa upływał z końcem dnia 12 maja 2022 r. Natomiast wniosek został złożony w dniu 12 sierpnia 2022 r. (jak wynika z pisma skarżącego z dnia 20 grudnia 2022 r.). Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że art. 52 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowił, że sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak żadnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że przekroczenie ww. terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Po pierwsze, skoro skarżący był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy przez pełnomocnika, mógł z łatwością dowiedzieć się o treści doręczonego pełnomocnikowi w dniu 28 kwietnia 2022 r. postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. (niezależnie już od faktu, że jak wynika z rozdzielnika tego postanowienia, doręczono je również skarżącemu). Po drugie, zasadą jest, że ewentualne uchybienia pełnomocnika obciążają jego mocodawcę. Po trzecie, trudno przyjąć brak winy po stronie skarżącego, który należy rozumieć jako należytą dbałość związaną z prowadzeniem własnych spraw, skoro w treści pisma z dnia 20 grudnia 2022 r. skarżący oświadczył, że nie zapoznawał się z treścią postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2022 r. Reasumując należy stwierdzić, że niniejsza skarga została wniesiona bez uprzedniego wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza, że jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.