II SA/Rz 1252/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddala -

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) września 2020 r. nr (...), wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia (...)czerwca 2020 r. nr (...) Prezydent Miasta (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji"), stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zmianie technologii produkcji kul stalowych z odpadowych szyn kolejowych z metody kuto – walcowanej na metodę walcowania na gorąco, planowanego do realizacji na działce nr 905/20. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B.J. oraz G.R. (dalej: "skarżący"). B.J. zarzucił wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w istocie nie określa środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz przez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący sformułował zarzuty zbieżne z opisanym wyżej odwołaniem, a dodatkowo zarzucił nieuprawnione pominięcie jego osoby w kręgu stron postępowania. Decyzją z dnia (...) września 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie B.J., uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta i jednocześnie stwierdziło brak potrzeby oceny oddziaływania na środowiskowo wnioskowanego przedsięwzięcia, określając jednocześnie warunki korzystania ze środowiska oraz ustalając charakterystykę przedsięwzięcia. Z kolei decyzją z dnia (...) września 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego. Organ odwoławczy podał, że status stron w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 247). W myśl wskazanej regulacji, co do zasady stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Unormowanie to jest przepisem szczególnym wobec art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", a zatem może być stosowany jedynie pomocniczo. Kolegium podało, że skarżący włada działką nr 1101/1, położoną w odległości ponad 470 m od terenu lokalizacji przedsięwzięcia. W odległości do 100 m od granic terenu objętego wnioskiem brak jest nieruchomości, do których skarżącemu przysługiwałoby prawo rzeczowe. Działka pozostająca we władaniu skarżącego nie jest zatem położona w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w jej zagospodarowaniu, zgonnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Brak jest natomiast dowodów, aby znaczące oddziaływani przedsięwzięcia było przewidywane. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika, że dla zabudowy zlokalizowanej najbliżej przedsięwzięcia, położonej znacznie bliżej niż nieruchomość wskazana przez skarżącego, poziom hałasu nie przekroczy norm dopuszczalnych. Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji nie uznał skarżącego za stronę postępowania, a wobec wniesienia odwołania, obowiązkiem Kolegium było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Bogda Janiec wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalanie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.; 2. art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez nienałożenie przez organ obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko; 3. art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji warunków korzystania ze środowiska w sposób nierzetelny i sprzeczny z aktualnym stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wskazania, że w myśl art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z powyższą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania w celu jej rozpoznania przez organ wyższej instancji. Zgodnie zaś z treści art. 127 § 1 K.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego, a zatem rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, przysługuje – co do zasady, o ile uprawnienia tego przepisy szczególne nie przyznają innym podmiotom, jak np. prokuratorowi – wyłącznie podmiotowi, który legitymuje się statusem strony postępowania. Pojęcie strony postępowania normuje art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego, jako kwalifikowanego tzw. interesu faktycznego. O interesie faktycznym mowa, gdy podmiot administrowany w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes prawny wynika natomiast z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis, 2014, komentarz do art. 28). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter. Należy również wskazać, że przepis art. 28 K.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia w tym znaczeniu, że podmiot domagający się wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia go do udziału w postępowaniu nie staje się stroną postępowania poprzez sam fakt uwzględnienia tak zgłoszonego żądania i wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej. O tym, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia go do udziału w postępowaniu jest jego stroną decyduje istnienie po stronie tego podmiotu interesu prawnego, na którego wpływ może mieć prowadzone postępowanie, a nie samo w sobie wystąpienie do organu z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania administracyjnego w zakresie podmiotów wnoszących środki zaskarżenia inicjujące postępowanie odwoławcze podlega obligatoryjnej weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a., na organie odwoławczym ciąży obowiązek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych dopuszczalności odwołania, a zatem legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Niemniej przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołania legitymacji do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje wszak zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 K.p.a. oraz przepisów szczególnych. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów, by traktować interes prawny strony jak sui generis zagadnienie wstępne (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, dostępną na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2020 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Stalowa Wola, a w konsekwencji umorzyło postępowanie odwoławcze. Status stron w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, w myśl którego stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że unormowanie to jest przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, komu w postępowaniu przysługują przymioty strony kierując się przesłankami wynikającymi z art. 74 ust. 3a, na podstawie dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę oraz całości akt sprawy. Z akt sprawy oraz danych dostępnych na stronie geoportal.gov.pl wynika, że skarżący włada działką nr 1101/1, położoną w odległości ponad 470 m od terenu inwestycji. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że w odległości do 100 m od granic terenu objętego wnioskiem brak jest nieruchomości, do których skarżącemu przysługiwałoby prawo rzeczowe, a ponadto działka pozostająca we władaniu skarżącego nie jest położona w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w jej zagospodarowaniu, zgonnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Sąd nie stwierdził przy tym, że oparcie się przez organ odwoławczy na dokumentacji przedstawionej przez inwestora stanowiło naruszenie reguł postępowania administracyjnego dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokumentacja ta – w zakresie weryfikacji statusu skarżącego jako potencjalnej strony postępowania – jest bowiem logiczna i spójna w argumentacji, natomiast odwołujący się nie przedstawili jakichkolwiek dowodów, które podważałyby płynące z niej wnioski. Skarżący nie odniósł się do stanowiska wyrażonego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji również na etapie postepowanie sądowego, koncentrując swoje zarzuty na przyjętej przez organy metodyce rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki. Status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia jest natomiast ściśle powiązany z legitymowaniem się prawem własności lub prawem użytkowania nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku braku tego rodzaju prawa po stronie podmiotów wykazujących wolę uczestnictwa w postępowaniu zachodzi zatem jedynie interes faktyczny, który – co wyżej wskazano – nie jest tożsamy z interesem prawnym, będącym warunkiem koniecznym do uznania za stronę postępowania. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.