II SA/Rz 1388/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji A. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza(dalej: "Burmistrz") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku Nadleśnictwa [...], w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej na działkach nr 348/3, 278/1, 192, 339, 232, 281/1, 338, 340, 224 położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 10 czerwca 2019 r., uzupełnionym 17 czerwca 2019 r., Fundacja A. (dalej: "Fundacja") zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Fundacja podniosła, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udostępnienie dokumentacji złożonej w aktach opisywanej sprawy oraz jako organizacja ekologiczna zgłosiła chęć uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jako podstawę żądania wskazała art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), gdyż nie miała wówczas wiedzy, że przedsięwzięcie nie zostanie zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, a co za tym idzie, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu winno zostać oparte na art. 31 K.p.a. Zdaniem Fundacji, w opisywanej sprawie organ winien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa. Jednocześnie organ winien wezwać Fundację na podstawie art. 31 K.p.a. do uzupełnienia wniosku o wykazanie interesu społecznego w udziale wnioskodawcy w postępowaniu. Burmistrz całkowicie pominął wniosek Fundacji, a zatem pozbawił ją aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. Powyższe oznacza, że wskazane naruszenie prawa miało charakter rażący i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Kolegium, na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. oraz dopuściło Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium stwierdziło, że w opisywanej sprawie z oczywistych przyczyn należy wykluczyć wystąpienie w decyzji Burmistrza wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 – 7 K.p.a. Organem właściwym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej był Burmistrz. W sprawie nie wydano innych rozstrzygnięć, a sporna decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto decyzja Burmistrza nie była niewykonalna, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Decyzja Burmistrza wydana została natomiast na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ zauważył, że skoro z materiału dowodowego wynika, iż nawierzchnię drogi stanowić będzie kruszywo, a na wybranych odcinkach – nie dłuższych niż 20 m – płyty betonowe, to objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust, 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie"). Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż jak wynika z art. 71 ust 1 ustawy środowiskowej, jej uzyskanie jest wymagane wyłącznie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji uznać należało, że wobec zaistniałej bezprzedmiotowości postępowanie prowadzone w opisywanej sprawie zostało zasadnie umorzone przez Burmistrza. Kwestionowana decyzja nie narusza zatem prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący, co z kolei mogłoby stanowić wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów pominięcia wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej, nie zastosowania art. 31 K.p.a. Kolegium podało, że nie zasługują one na uwzględnienie w postępowaniu nieważnościowym. Organ wprawdzie pominął wniosek Fundacji i poinformował ją jedynie, po wydaniu decyzji, że postępowanie zostało umorzone z uwagi na brak podstaw do zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże wada nieważności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., musi tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Kolegium przyznało, że Burmistrz pominął wniosek Fundacji, ponieważ zakres prac przedstawiony w dokumentacji nie pozwolił na zakwalifikowanie zadania do § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia. 2. Fundacja, nie korzystając z prawa zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wniosła skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Powtarzając argumentacją sformułowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej i art. 31 § 1 i 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w sytuacji wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, regulującego dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu. Skarżąca podniosła, że wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu skorzystała z przysługujących jej instrumentów prawnych, a brak reakcji ze strony organu oraz usankcjonowanie tego stanu przez Kolegium stanowiło naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 3. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1285/19 tut. Sąd oddalił skargę Fundacji na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został rozpoznany przed jego zakończeniem czyli przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Jest to uchybienie kwalifikowane jako przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zarówno art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, jak i art. 31 § 1 K.p.a. mają charakter procesowy, a w przypadku naruszenia przepisów procesowych tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, tzn. takie, które przekładają się na wady materialnoprawne decyzji. Zalicza się do nich oczywiste naruszenie zasad ogólnych K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, jak np. naruszenie zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych. Reasumując Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. 4. W skardze kasacyjnej Fundacja zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 9 i 10 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1852/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 4 lutego 2020 r. i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny okoliczności nierozpoznania przez Burmistrza wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielając stanowisko o niekonkurencyjności postępowania o wznowienie postępowanie oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności NSA nie podzielił stanowiska, że okoliczności podnoszone przez Fundację stanowią przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wobec czego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest bowiem możliwe na wniosek podmiotu działającego na prawach strony, jakim jest organizacja społeczna. NSA ponadto naprowadził, że to nie w przesłance niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu Fundacja upatrywała podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, ale w braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz w rażącym naruszeniu zasad ogólnych postępowania. Fundacja podnosiła, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, co w konsekwencji uniemożliwiło zainicjowanie postępowania odwoławczego. Reasumując NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji organu w powyżej wskazanym aspekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Na wstępie wskazać należy, że z mocy art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy on po pierwsze, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, po drugie, obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r. sygn. II OSK 1819/19 oraz z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. I FSK 1647/15). II. W świetle powyższego przypomnieć należy, że uchylając wyrok z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1285/19 i przekazując sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania NSA naprowadził, że: 1. "W ocenie Fundacji o rażącym naruszeniu prawa świadczyć miało nierozpoznanie jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 44 u.o.i.o.ś. i art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Powyższego nie ocenił Sąd I instancji ograniczając się jedynie do wskazania, że okoliczności podnoszone przez Fundację stanowią przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji". 2. W dalszej części NSA zauważył, że "Fundacja dopatrywała się nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. również w rażącym naruszeniu zasad ogólnych postępowania. Fundacja podnosiła bowiem, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów polegającego na wydaniu decyzji kończącej postępowanie, bez uprzedniego rozpoznania wniosku Fundacji, co w konsekwencji uniemożliwiło Fundacji zainicjowanie postępowania odwoławczego. Również tej okoliczności nie ocenił Sąd I instancji. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że tylko niektóre naruszenia procedury administracyjnej mogą być kwalifikowane jako rażące. Stanowisko to zgodne jest z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się bowiem, że posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony (por. wyroki NSA 3 października 2007 r. II OSK 1239/06, z 27 września 2009 r. II OSK 540/17, z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2619/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo jasnego stanowiska Fundacji Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji organu w powyżej wskazanym aspekcie". III. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi Sąd stwierdza, że Kolegium jedynie w ostatnim merytoryczny akapicie (str. 6 zaskarżonej decyzji) odniosło się do kwestii pominięcia wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej oraz nie zastosowania art. 31 K.p.a. prezentując pogląd, że skoro postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, to wada nieważności musi tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Sąd stwierdza, że pogląd ten jest wadliwy, co wypunktował NSA w wyroku sygn. II OSK 1852/20 (część II. 2 uzasadnienia). Niezależnie do tego Sąd stwierdza, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej części wniosku, w której Fundacja podnosiła, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów polegającego na wydaniu decyzji kończącej postępowanie, bez uprzedniego rozpoznania wniosku Fundacji, co w konsekwencji uniemożliwiło Fundacji zainicjowanie postępowania odwoławczego. Brak oceny tej części wniosku Fundacji w powiązaniu z wadliwym poglądem Kolegium co do wady nieważności (musi tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie) prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogąc mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium oceni czy brak rozpoznania wniosku Fundacji przez Burmistrza przed wydaniem decyzji można/należy uznać także jako oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – art. 11 K.p.a. Rozstrzygnięcie tej proceduralnej kwestii w aspekcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest kluczowe w rozpoznawanej sprawie. Końcowo dodać wypada, że w zależności od oceny i zajętego stanowiska w zasadniczej kwestii, Kolegium albo stwierdzi nieważność decyzji Burmistrza dnia [...] maja 2019 r., albo – przy rozstrzygnięciu, że naruszenie przepisów postępowania nie ma charakteru rażącego – podda ocenie decyzję Burmistrza pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit.c P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.