II SA/Rz 1080/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi S. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO.415/14/2025 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – skargę oddala –

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 maja 2025 r. nr SKO.415/14/2025, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 6 marca 2020 r. LJ zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych (11 segmentów) w zabudowie szeregowej na działce nr [...]. W sprawie organy wydały szereg rozstrzygnięć, które zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. II SA/Rz 62/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 21 października 2021 r. nr SKO.415/209/2021. Sąd podniósł, że w sprawie nie było kwestionowane spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." i Sąd w tym zakresie również nie dopatrzył się uchybień. Odnośnie natomiast spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że warunki co do spełnienia ww. wymogu zostały sprecyzowane i uszczegółowione w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu należy w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć granice obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, w toku ponownego rozpoznania sprawy analizę urbanistyczna należałoby rozszerzyć, tak aby granice obszaru analizowanego obejmowały wymagane przez § 3 ust. 2 rozporządzenia minimum. Sąd uznał ponadto, że organ I instancji wadliwe zastosował przepisy § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia, regulujące sposób wyznaczania parametrów nowej zabudowy tj.: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W przekonaniu Sądu nieuprawnione jest stanowisko organów, że badaniu w ramach analizy podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Ostatnio wydaną w sprawie decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli MC i SC (dalej: "skarżący"), zarzucając ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem obowiązujących przepisów odrębnych, tj. zakazujących odprowadzania do ziemi nieoczyszczonych wód opadowych i roztopowych. Ponadto w ocenie odwołujących błędnie przyjęto, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a same wskaźniki planowanej zabudowy zostały ustalone w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Decyzją z 27 maja 2025 r. nr SKO.415/14/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo w odległości około 303 m od terenu inwestycji. Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem przedsięwzięcie wnioskowane przez inwestora nie będzie godzić w zastany stan zagospodarowania terenu analizowanego, wprowadzając zabudowę odmienną niż istniejąca. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, niemniej nie może jednak być rozumiana jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. Zdaniem SKO, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, co ma miejsce w opisywanej sprawie. Odnosząc się natomiast do poszczególnych wskaźników zabudowy Kolegium zaznaczyło, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi 13%, natomiast w decyzji wskaźnik ten wyznaczono na nie więcej niż 28%. Odstępstwo od ustalenia średniego parametru zostało jednak szeroko uzasadnione w analizie urbanistycznej. Z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym miesi się w zakresie od 7 m do 15,3 m, a średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,5 m. Kolegium wskazało, że zgodnie z wnioskami analizy, szerokość elewacji frontowej budynku ograniczona została do 8,5% z tolerancją 20%. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo wyznaczono również wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, określając go zgodnie z ustaleniami analizy na 9 m. Kolegium podniosło, że stosownie do części tekstowej analizy, określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone w sposób respektujący zasady określone w przepisach § 4 - § 8 rozporządzenia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym, zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w kontekście wymogów jej sporządzenia. Analiza zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MC i SC wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej [...], poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów odrębnych, tj. zakazujących odprowadzania do ziemi nieoczyszczonych wód opadowych i roztopowych; 2. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo niezapewnienia dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, dostępu do drogi publicznej; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, poz. 164 nr 1588 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadliwym ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, polegającym na nieuzasadnionym odstąpieniu od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej wadliwym ustaleniem wskaźnika szerokości elewacji frontowej, polegającym na nieuzasadnionym odstąpieniu od wskaźnika wynikającego z przeprowadzonej analizy urbanistycznej; 5. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 . Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 6. art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do ponoszonych w odwołaniu zarzutów i okoliczności, co skutkuje tym, że strona postępowania została pozbawiona możliwości poznania przesłanek, jakimi kierowało się SKO nie podzielając przedstawionej przez nią argumentacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wymaga podkreślenia, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Powyższe jest niezwykle istotne w kontekście sformułowanych w skardze zarzutów, bowiem art. 153 p.p.s.a. wyklucza przyjęcie odmiennej oceny niż wyrażonej przez poprzednio orzekający skąd orzekający. Należy przypomnieć, że w prawomocnym wyroku z 7 czerwca 2022 r. II SA/Rz 62/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi stawiane art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. To zaś oznacza, że zarzuty skargi związane z naruszeniem ww. regulacji – wobec braku zmiany przepisów – nie mogły skutecznie podważyć legalności wydanych w sprawie decyzji. O nienaruszeniu przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) oraz spełnieniu warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), przesądził bowiem Sąd we wskazanym wyżej wyroku z 7 czerwca 2022 r. Odnośnie natomiast spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko wyrażone przez rozstrzygające sprawę organy. Ocena ta dotyczy zarówno samego charakteru zabudowy, jak i poszczególnych parametrów normujących planowaną inwestycje. Ponadto w ocenie Sądu organy szczegółowo wyjaśniły motywy, którymi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy oraz wskazały metodykę pustelnia poszczególnych parametrów zabudowy. Słusznie wskazało Kolegium, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Przesłanką nadrzędną jest bowiem obowiązek zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a nie identycznej funkcji zabudowy. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że inwestor swoim wnioskiem objął realizację 11 segmentów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...]. Z analizy urbanistycznej oraz dokumentacji kartograficznej zgromadzonej w aktach wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, tereny sportu i rekreacji oraz zabudowa produkcyjna. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy były w pełni uprawnione do przyjęcia, że realizacja 11 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej spełnia warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji cech zabudowy dominującej w obszarze analizowanym jako zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Analiza nadesłanych akt administracyjnych oraz stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu potwierdza legalność również sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie zaś do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W kontrolowanej sprawie, w analizie urbanistycznej wskazano, że średni wskaźnik zabudowy działek wynosi 13%. Mając jednak na uwadze, że wniosek dotyczy zabudowy szeregowej, organy za zasadne uznały ustalenie tego wskaźnika na poziomie 28%. Zarówno analiza, jak uzasadnienia rozstrzygnięć organów, zawierają wyjaśnienie tak przyjętego rozwiązania, które w ocenie Sądu uznać należy za odpowiadające prawu w kontekście zastosowania odstępstwa od wyznaczenia wskaźnika na podstawie średniej arytmetycznej. Wskazano bowiem, co Sąd uznaje za zasadne, że zabudowę szeregową – z natury rzeczy – charakteryzuje większa intensywność zabudowy, zaś wskaźnik ten w obszarze analizowanym wynosi 3 – 58%. Zdaniem Sądu, ustalenie spornego wskaźnika na poziomie 28% nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tym bardziej, że jak wskazano w analizie – działki w bezpośrednim sąsiedztwie, tworzące kontekst przestrzenny wzdłuż drogi wewnętrznej, a także wszystkie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej posiadają wskaźniki zabudowy w zakresie 6 – 28%. Prawidłowo wyznaczono także kwestionowany przez skarżących wskaźnik szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 10,7 m, natomiast średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 11,6 m. Uzasadniając zastosowane odstępstwo i wyznaczenie parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenie parametru w wartości 8,5 m z tolerancją 20% wskazano na charakter zabudowy szeregowej oraz potencjalny sumaryczny gabaryt projektowanych szeregów. Wskazano, że inwestor planuje realizację dwóch szeregów zawierających odpowiednio cztery i siedem budynków. Zdaniem organów, obniżenie parametru szerokości elewacji frontowej budynku umożliwi lepsze wpisanie projektowanych obiektów w otoczenie – maksymalne sumaryczne gabaryty projektowanych szeregów wyniosą odpowiednio 41 m i 71,5 m. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że odstępstwa od wyznaczenia spornego wskaźnika na podstawie średniej arytmetycznej dokonano z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a wyznaczony w ten sposób parametr naruszy obowiązek zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niezależnie od powyższego Sąd, niebędąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie dostrzegł nieprawidłowości w odniesieniu do wyznaczenia pozostałych parametrów planowanej zabudowy, które skutkowałyby powstaniem po stronie Sądu obowiązku wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu oraz nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z przepisami § 4, 7 i 8 rozporządzenia oraz regulacjami u.p.z.p. Reasumując, wobec stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie 7 czerwca 2022 r. II SA/Rz 62/22, obowiązkiem organów było uwzględnienie wniosku inwestora i ustalenie warunków zabudowy. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.