II SA/Po 9/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2025 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 10 kwietnia 2024 r. pełnomocnik E. S.A. z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka" lub "inwestor") spotkał się z członkiem rodziny właściciela nieruchomości, M. J. (dalej jako: "strona"), którego nie zastał w miejscu zamieszkania. Udzielono jedynie informacji, że właściciel nie zgadza się na lokalizację linii WN 110 kV na należącej do niego nieruchomości. W dniu 11 czerwca 2024 r. inwestor wystosował pismo do właściciela działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], zapraszając go do rokowań. Inwestor zaproponował zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla potrzeb posadowienia w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV. Wskazano, że całkowity obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wyniesie dla działki nr [...]: 3 112 m˛, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej – 908 m˛, a dla działki nr [...]: 3 296 m˛, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej – 980 m˛. Za ustanowienie służebności przesyłu na części przedmiotowych nieruchomości zaproponowano jednorazowe wynagrodzenie w łącznej kwocie [...]zł. Nadto inwestor, na podstawie art. 124 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n. wyznaczył właścicielowi nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, pod rygorem wystąpienia o "służebność publiczną", po upływie tego terminu. W dniu 1 lipca 2024 r. właściciel nieruchomości, reprezentowany przez adwokata wystąpił do inwestora z prośbą o przesłanie dodatkowych informacji w zakresie rodzaju i liczby naziemnych elementów infrastruktury na przedmiotowych działkach, długości sieci na działkach, położenia naziemnych elementów infrastruktury na działkach i po obu ich stronach oraz jaką roczną stawkę czynszu dzierżawy za grunt obciążony infrastrukturą inwestor przyjął dla ustalenia wysokości wynagrodzenia. Zaproponowane wynagrodzenie na poziomie [...] zł nie spełniało oczekiwań właściciela. Pismem z dnia 17 września 2024 r. inwestor odpowiedział pełnomocnikowi właściciela nieruchomości wskazując, że długość linii elektroenergetycznej na nieruchomości wyniesie – dla działki nr [...] – ok. 78 m, a dla działki nr [...] – ok. 83 m. Jednocześnie zwiększono wynagrodzenie z [...] zł do [...] zł. Pismem z dnia 15 listopada 2024 r. inwestor poinformował właściciela nieruchomości o zakończeniu rokowań oraz upływie terminu na zawarcie umowy o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor zawiadomił, że kolejnym jego krokiem będzie złożenie wniosku z art. 124 u.g.n. o wszczęcie postępowania w celu wydania stosownej decyzji przez właściwy organ. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2024 r. E. S.A. wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 124 u.g.n., dla działek oznaczonych nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...], przez udzielenie zezwolenia E. S.A. na wykonanie na wyżej wskazanej nieruchomości inwestycji polegającej na posadowieniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV. Prace budowlane na nieruchomości przewidywały posadowienie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV. Projektowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ wraz z zasilającą linią elektroenergetyczną 110 kV (uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia 30 marca 2023 r., Dziennik Urzędowy Województwa poz. [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r.), który dopuszcza na nieruchomości objętej wnioskiem lokalizację projektowanej linii elektroenergetycznej. Do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. załączono również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Części działek nr [...] i [...], które mają podlegać ograniczeniu sposobu korzystania, zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej 110/15 kV GPZ wraz z zasilającą linią elektroenergetyczną 110 kV, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2023 r. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2025 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "K.p.a.") Starosta [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji": 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki: nr [...], ark. mapy 1, obręb [...], księga wieczysta [...] nr [...], ark. mapy 1, obręb [...], księga wieczysta [...], poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na wykonanie w obrębie ww. nieruchomości inwestycji polegającej na: posadowieniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV. Całkowity obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (pasa technicznego) wyniósł: - dla działki nr [...]: 3112 m2, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej wynosi 908 m2; - dla działki nr [...]: 3296 m2, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej wynosi 980 m2. Pas ograniczenia obejmuje grunt, na którym zlokalizowana zostanie projektowana infrastruktura elektroenergetyczna oraz obszar gruntu usytuowany wzdłuż projektowanej linii elektroenergetycznej. 2. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazanej w pkt. 1 polega w szczególności na uprawnieniu wnioskodawcy oraz upoważnionych przez Spółkę osób do wstępu na te nieruchomości w celu wykonania w obszarze pasa technicznego prac budowlanych związanych z inwestycją opisaną w pkt. 1. 3. przebieg trasy projektowanej linii elektroenergetycznej oraz obszar podlegający ograniczeniu (pasa technicznego) przedstawiają załączniki graficzne nr 1 i nr 2 do niniejszej decyzji stanowiące integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że rokowania pomiędzy przedstawicielami Spółki a właścicielem nieruchomości, zakończyły się wynikiem negatywnym – strony nie doszły do porozumienia. Przebieg rokowań został udokumentowany przez Inwestora w formie kopii korespondencji prowadzonej z właścicielem nieruchomości. Przebieg infrastruktury wraz z terenem zajęcia nieruchomości (pas ograniczenia), na którym nastąpić ma ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 i nr 2 do decyzji. Planowany teren zajęcia podzielono na część "czasową" związaną z okresem wykonywania robót budowlanych oraz część "trwałą" związaną z lokalizacją obiektu liniowego. Pismem z dnia 13 maja 2025 r. M. J., reprezentowany przez adwokata odwołał się od decyzji Starosty wskazując na naruszenie: 1) art. 64 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnego prawa własności z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja Starosty [...] ingeruje w sposób rażący w prawo własności bez wyczerpania mniej inwazyjnych środków a uzasadnienie decyzji nie wskazuje powodów, dla których nie zastosowano alternatywnej trasy, która nie naruszałaby prywatnych gruntów; 2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak wykazania, że ograniczenie korzystania z nieruchomości jest niezbędne oraz brak przeprowadzonej dostatecznej analizy przez organ jednostki samorządu terytorialnego rzeczywistej konieczności wykorzystania działki, której właścicielem jest strona ani alternatywnych lokalizacji; 3) art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak wystarczającego zbadania przez organ czy inwestor rzeczywiście prowadził rzetelne rokowania z właścicielem nieruchomości; inwestor nie udzielił odpowiedzi na liczne zapytania strony dotyczące zakresu inwestycji, wartości wynagrodzenia, czy wpływu na możliwości zabudowy a przedstawiona przez stronę korespondencja dowodziła, że tzw. "rokowania" miały pozorny charakter, co niewątpliwie podważa przesłankę z art. 124 u.g.n.; 4) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, w tym brak zebrania pełnego materiału dowodowego chociażby poprzez brak przeprowadzenia oceny środowiskowej, brak ustalenia wpływu inwestycji na zdrowie mieszkańców (pole elektroenergetyczne), a także brak oceny rzeczywistego wpływu inwestycji na wartość gruntu, w tym całkowite pominięcie negatywnych konsekwencji dla społeczności lokalnej, w tym możliwości zagospodarowania terenu; 5) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie, poprzez wydanie decyzji jedynie w oparciu o dowody i twierdzenia przedstawione przez inwestora; 6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, w tym brak wyjaśnienia dlaczego nieruchomość strony została wybrana jako jedyna możliwa, mimo zgłoszenia wielu zastrzeżeń, a także brak odniesienia się do zarzutów strony zawartych w piśmie z dnia 3 kwietnia 2025 r. 7) art. 6 i 7 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przez organ wpływu inwestycji na wartość nieruchomości, mimo że to element kluczowy mający wpływ zarówno na zasadność ograniczenia, jak i przyszłe roszczenia odszkodowawcze; 8) art. 8 K.p.a., tj. naruszenie przez organ zasady proporcjonalności poprzez pominięcie interesu społecznego i lokalnej społeczności w tym nieuwzględnienie interesów mieszkańców i rolników – zarówno ekonomicznie (spadek wartości gruntów) jak i zdrowotnie i wydanie przez organ decyzji jednostronnej na rzecz inwestora. Decyzją z dnia 31 października 2025 r. znak: [...] Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż Spółka wyjaśniła we wniosku że wnioskowane prace stanowią inwestycję celu publicznego, a ograniczenie sposobu korzystania ze wskazanych nieruchomości jest niezbędne ze względu na jego realizację oraz w celu uzyskania prawa do nieruchomości w zakresie budowy i utrzymania linii elektroenergetycznej. W treści wniosku opisany został także przebieg rokowań z właścicielem przedmiotowej nieruchomości – M. J.. Wojewoda stwierdził, że ustawodawca rokowania mogą być przeprowadzone w sposób dowolny, zaś o formie i ewentualnym zakończeniu decydują strony. Spółka zwracała się do właściciela nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac w zamian za kwotę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości [...] zł, które następnie zostało podwyższone do kwoty [...]zł i ustanowienie służebności przesyłu. Właściciel działek nr [...] i [...] nie wyraził zgody na przeprowadzenie prac w zamian za żadną z ww. zaproponowanych przez Spółkę kwot. Strony nie doszły do porozumienia. Rokowania miały miejsce, o czym świadczą m.in. pisma inwestora z dnia 11 czerwca 2024 r., 17 września 2024 r. i 15 listopada 2024 r. skierowane do właściciela nieruchomości oraz wiadomość e-mail pełnomocnika właściciela nieruchomości do pełnomocnika inwestora z dnia 1 lipca 2024 r. Wojewoda wskazał, że nie było możliwe przeprowadzenie inwestycji w innym, alternatywnym przebiegu w świetle obowiązujących postanowień planu miejscowego. Nie było też możliwe przeprowadzenie inwestycji w taki sposób, by wszystkie nieruchomości, przez które będzie przebiegać trasa linii, zostały ograniczone w takim samym stopniu. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie miał obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej oraz ustalania, czy i w ogóle inwestycja będzie miała wpływ na zdrowie mieszkańców. Organ odwoławczy podkreślił, że choć Starosta nie odniósł się do pisma strony z dnia 3 kwietnia 2025 r., to nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Przesłanki określone w art. 124 u.g.n. zostały bowiem spełnione, a Starosta [...] zobowiązany był wydać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor nie miał obowiązku przedstawiać właścicielowi nieruchomości szczegółowych danych technicznych, o których udostępnienie właściciel dodatkowo wnioskował, gdyż w treści pism w trakcie rokowań oraz we wniosku z dnia 18 listopada 2024 r., inwestor przedstawił wystarczające dane. Wszystkie dodatkowe informacje inwestor przekazał pełnomocnikowi właściciela nieruchomości w piśmie z dnia 17 września 2024 r. Pozostałe dane wynikały z innych dokumentów znajdujących się w materiale dowodowym, m.in. treści wniosku z dnia 18 listopada 2024 r., załączonych map oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody rokowania przeprowadzone w niniejszej sprawie nie miały pozornego charakteru. Inwestor zaproponował kwotę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości [...] zł, następnie podwyższył tę kwotę do [...] zł. Zaproponował ustanowienie służebności przesyłu. Oferty inwestora nie zostały przyjęte przez właściciela nieruchomości, więc inwestor poinformował o zakończeniu rokowań. Jeżeli właściciel nieruchomości proponował ustanowienie rocznego czynszu, to nie była to propozycja godna uwagi dla inwestora, który jasno określił, że proponuje jednorazowe wynagrodzenie. Inwestor nie miał obowiązku prowadzenia dalszych negocjacji, jeśli miał świadomość, że propozycje obu stron są rozbieżne i zbyt odległe, by doszło do konsensusu. Pismem z dnia 3 grudnia 2025 r. M. J., reprezentowany przez adwokata (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2025 r. znak: [...] wnosząc o jej uchylenie w całości, wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak wystarczającego zbadania przez organ czy inwestor rzeczywiście prowadził rzetelne rokowania z właścicielem nieruchomości; inwestor nie udzielił odpowiedzi na liczne zapytania strony dotyczące zakresu inwestycji, wartości wynagrodzenia, czy wpływu na możliwości zabudowy a przedstawiona przez stronę korespondencja dowodziła, że tzw. "rokowania" miały pozorny charakter i były elementem wstępnym dotyczącym służebności przesyłu, co niewątpliwie nie spełniło przesłanki z art. 124 u.g.n.; 2) art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, w tym brak zebrania pełnego materiału dowodowego chociażby poprzez brak przeprowadzenia oceny środowiskowej, brak ustalenia wpływu inwestycji na zdrowie mieszkańców (pole elektromagnetyczne), a także brak oceny rzeczywistego wpływu inwestycji na wartość gruntu w tym całkowite pominięcie negatywnych konsekwencji dla społeczności lokalnej, w tym możliwości zagospodarowania terenu. 5) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do czynnego udziału w sprawie, poprzez wydanie decyzji jedynie w oparciu o dowody i twierdzenia przedstawione przez inwestora; 6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, w tym brak wyjaśnienia dlaczego nieruchomość skarżącego została wybrana jako jedyna możliwa, mimo zgłoszenia wielu zastrzeżeń, a także brak odniesienia się do zarzutów strony zawartych w piśmie z dnia 3 kwietnia 2025 r. oraz odwołania od decyzji Starosty; 7) art. 6 i 7 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przez organ wpływu inwestycji na wartość nieruchomości, mimo że to element kluczowy mający wpływ zarówno na zasadność ograniczenia, jak i przyszłe roszczenia odszkodowawcze; 8) art. 8 K.p.a., tj. naruszenie przez organ zasady proporcjonalności poprzez pominięcie interesu społecznego i lokalnej społeczności w tym nieuwzględnienie interesów mieszkańców i rolników – zarówno ekonomicznie (spadek wartości gruntów) jak i zdrowotnie i wydanie przez organ decyzji jednostronnej na rzecz inwestora. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 64 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnego prawa własności z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja Wojewody ingeruje w sposób rażący w prawo własności bez wyczerpania mniej inwazyjnych środków a uzasadnienie decyzji nie wskazuje powodów, dla których nie zastosowano alternatywnej trasy, która nie naruszałaby prywatnych gruntów; 2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak wykazania, że ograniczenie korzystania z nieruchomości jest niezbędne oraz brak przeprowadzonej dostatecznej analizy przez organ jednostki samorządu terytorialnego rzeczywistej konieczności wykorzystania działki, której właścicielem jest strona ani alternatywnych lokalizacji; 3) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przeprowadzenie rzekomych negocjacji przez inwestora (a dotyczących służebności przesyłu) przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności było wystarczające do stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. prowadzenia rokowań, podczas gdy prowadzone negocjacje po pierwsze dotyczyły służebności przesyłu, a po drugie miały charakter oferty (skądinąd oderwanej od realiów rynkowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Wojewody z dnia 31 października 2025 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki: nr [...], ark. mapy 1, obręb [...], księga wieczysta [...], nr [...], ark. mapy 1, obręb [...], księga wieczysta [...] poprzez udzielenie spółce E. S.A. z siedzibą w G. zezwolenia na wykonanie w obrębie ww. nieruchomości inwestycji polegającej na: posadowieniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym części stanowiska słupowego WN 110 kV. Całkowity obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (pasa technicznego) wynosi: – dla działki nr [...]: 3112 m2, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej wynosi 908 m˛; – dla działki nr [...]: 3296 m2, w tym powierzchnia pasa związanego z lokalizacją obiektu infrastruktury elektroenergetycznej wynosi 980 m˛. [...], 31 października 2025 r. Pas ograniczenia obejmuje grunt, na którym zlokalizowana zostanie projektowana infrastruktura elektroenergetyczna oraz obszar gruntu usytuowany wzdłuż projektowanej linii elektroenergetycznej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują w jaki sposób mają przebiegać wspomniane rokowania, jak i tego, w jaki sposób należy udokumentować okoliczność, że rokowania się odbyły. Niewątpliwie powinno to nastąpić w taki sposób, aby jasne było, że rokowania się w ogóle odbyły, a także jaki był ich przedmiot. Dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości istotnym jest, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, to znaczy, że inwestor nie wyjednał zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac. Zastosowanie w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której strony wspólnie uzgadniają treść poszczególnych postanowień, przyszłego porozumienia. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron. Sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac, może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2680/20). W rozpoznawanej sprawie treść korespondencji wysyłanej przez pełnomocnika Spółki do skarżącego (k. 33-69 akt admin.) wskazuje, że korespondencja dotyczyła przede wszystkim ustanowienia służebności na wydzielonej części nieruchomości, na której zrealizowana miałaby być inwestycja. W tym względzie odnosząc się do stanowiska Wojewody zawartego w odpowiedzi na skargę skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 855/23 stwierdził, że nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu i takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w przywołanym judykacie zaakcentowano jedynie możliwość zaproponowania zawarcia umowy o ustanowieniu służebności przesyłu, która może być zakwalifikowana jako zgoda właściciela na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Taka propozycja ze strony inwestora nie stanowi jednak wyłącznej formy uzyskania zgody właściciela i nie można jej wyłącznie utożsamiać z rokowaniami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu zawarta w aktach sprawy korespondencja pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, której sposób korzystania został ograniczony, nie wypełniła w pełni znamion rokowań, mających na celu uzgodnienie stanowisk i dojście do akceptowalnego dla obu stron rozwiązania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że pismo oznaczone jako "zaproszenie do rokowań" datowane na 11 czerwca 2024 r., odebrane zostało przez skarżącego osobiście w dniu 17 czerwca 2024 r., a jego pełnomocnik odpowiedział na nie dnia 1 lipca 2024 r. Inwestor jednak odpowiedział dnia 17 września 2024 r., czyli po czasie wyznaczonym w piśmie inicjującym na osiągnięcie porozumienia. Jednocześnie w piśmie z dnia 17 września 2024 r. pełnomocnik Spółki nie odniósł się do kwestii wskazania sposobu obliczenia kwota wynagrodzenia z tytułu ustalenia służebności przesyłu, ograniczając się jedynie do oznajmienia, że została ona podwyższona z [...] zł do kwoty [...]zł. Co więcej, skarżący zwracał się o wyjaśnienie kwestii związanych z przebiegiem samej inwestycji, które zostały określone w piśmie skierowanym do inwestora, do których Spółka nie odniosła się. Okoliczności te zostały zbagatelizowane przez organ odwoławczy mimo, że właściciel nieruchomości wskazywał w odwołaniu na brak pełnego wyjaśnienia wątpliwości w ramach zbliżania stanowisk stron, które zmierzały do uzgodnienia wspólnego rozwiązania w kwestii korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem planowanej inwestycji. W tym względzie Spółka akcentowała natomiast upływ terminu jednostronnie wyznaczony do zawarcia porozumienia. W ocenie Sądu przedstawione wyżej okoliczności świadczą o pozorności przeprowadzonych rokowań i braku rzeczywistej woli zawarcia porozumienia przez Spółkę. O pozorności rokowań prowadzonych w rozpoznanym przypadku świadczyła bowiem sytuacji, w której podmiot prowadzący rokowania zbywając milczeniem pytania podmiotu, z którym przeprowadzone były rokowania, tym samym uniemożliwiał ich pomyślne zakończenie ujawniając zarazem brak rzeczywistego zainteresowania uzgodnieniem wspólnego stanowiska stron, co stanowiło naruszenie dyspozycji art. 124 ust. 3 u.g.n. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] uznając, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt I. sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). orzekł w przedmiocie kosztów, na które składają się: wpisu od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (pkt II. sentencji wyroku).