II SA/Po 846/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] z dnia 19 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2, art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z 24 listopada 2010 r w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. 1.0700 ha stanowiącej własność R. O.. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Ż. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w m. S. , obręb D., gm. Ż. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,0700 ha, stanowiącej własność R. O. na działki nr [...], [...]. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. w przedmiocie w/wym. podziału. W uzasadnieniu wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], będącą własnością M. i R. O.. Wnioskodawca wskazał, iż w wyniku tego podziału powstały działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnioskodawca pozyskał jednak informację, iż w wydziale geodezyjnym figurują działki o innych numerach, takich jak [...], [...], [...], [...] i inne. A zatem, w jego ocenie, działki w/wym. nie zostały zaopiniowane przez organ I instancji. W związku z tym skarżący wnosi o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...]. Podkreślił, iż w jego ocenie, inwestor dokonał rażącego naruszenia postanowienia tut. Kolegium z dnia 15 stycznia 2014 r. Wnioskodawca wskazał, iż tylko trzy działki o nr ewid. [...], [...], [...] są prawomocne. Wnioskodawca dodał, iż to wszystko wpływa na konieczność unieważnienia przedmiotowej decyzji. Dalej w uzasadnieniu podano, że jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Ż. na wniosek R. O. wydał w dniu 24 listopada 2010 r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w m. S., obręb geodezyjny D. , gm. Ż. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,0700 ha, stanowiącej własność R. O. na działki nr [...], [...]. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. J. C. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o unieważnienie w/wym. decyzji wskazując, iż przedmiotowy podział jest niezgodny z postanowieniem Kolegium z dnia 15 stycznia 2015 r., nr [...], które dotyczy działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], a nie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i innych. Wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 156 i następne K.p.a. w pierwszej kolejności zobowiązuje organ administracji publicznej do zbadania w postępowaniu wstępnym, czy w sprawie występują przesłanki przedmiotowe i podmiotowe warunkujące dopuszczalność tego żądania. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 61 a § 1 K.p.a., na podstawie którego organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w określonej sprawie, jeżeli w wyniku oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie uzna, ze wnioskodawca nie ma statusu strony lub weryfikując decyzję, której ważność jest kwestionowana uzna, że nie ma jej w obrocie prawnym. Administracyjne postępowanie w sprawach podziałów nieruchomości regulują przepisy działu III, rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Z treści u.g.n. wynika, że podział nieruchomości następuje z urzędu lub na wniosek. Podkreślono, że właściciel (właściciele) nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n., nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Skoro podział nieruchomości nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności nie kształtuje odmiennie granic między przylegającymi gruntami, ustawodawca nie wprowadza w postępowaniu działowym przesłanki np. ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, uzależniając podział nieruchomości zasadniczo od zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania oraz od dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Jedynym przypadkiem, kiedy właściciel sąsiedniej działki może być uznany za stronę postępowania podziałowego jest sytuacja, gdy w wyniku podziału nieruchomości doszło do naruszenia jego prawa, poprzez np. pozbawienie dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym Kolegium uznało, że stroną postępowania o zatwierdzeniu projektu podziału może być tylko właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) i właściciel sąsiedniej nieruchomości, który doznał naruszenia swojego prawa. Kolegium ponownie zbadało czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Stwierdziło, że J. C. nie jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem podziału i podział tej działki nie naruszył jego prawa, a zatem nie ma on interesu prawnego i nie jest stroną niniejszego postępowania. Brak legitymacji J. C. do złożenia wniosku i skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stanowi zdaniem Kolegium przyczynę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podtrzymano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej , wskazując że podział nieruchomości umożliwił ustalenie warunków zabudowy dla wydzielonych działek gruntu , a warunki zabudowy ustalone dla nowo wydzielonych działek już godzą w interesy J. C. - właściciela sąsiedniej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 19 lipca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że. na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej (tj. Dz. U. z 2010r., nr 102, poz.651 ze zm.) zasadą jest, że podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Konsekwencją tego jest, że osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie może być stroną postępowania podziałowego, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie realizacja kwestionowanej decyzji tj. wydzielenie działek nr [...] i [...] nie powoduje żadnych ograniczeń w korzystaniu z prawa własności nieruchomości przysługującej J. C.. Skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie wpływa w żaden sposób na ograniczenie prawa własności nieruchomości ( art. 140 K.c.), to wnioskujący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Ż. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie posiada prymatu strony postępowania, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie nie odnosi się bezpośrednio do jego praw i obowiązków. Na powyższe postanowienie skargę do sądu złożył J. C., a z treści skargi wynika, że wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący twierdzi, że na wydzielonych działkach zaplanowano inwestycje, które będą negatywnie oddziaływać na nieruchomość, której jest właścicielem - działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 10 maja 2017 r. podniósł, iż skarżący nie był zawiadomiony o przyjęciu granic działki nr [...], a więc nie ma pewności, czy granice zostały oznaczone prawidłowo. Wniósł następnie o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały uiszczone nawet w części. Skarżący podkreślił brak swego udziału w oznaczaniu granic nieruchomości i przyjęciu granic nieruchomości w protokole przez geodetę. Podniósł też, że po podziale nieruchomości w granicy nieruchomości z jego działką został posadowiony betonowy płot, który powoduje, że odpływ wód z tej nieruchomości niszczy uprawy na jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może domagać się jedynie strona postępowania zwykłego lub osoba, która wykaże, iż posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji podstawowej. Stosownie do przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna przy tym aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Podmiotem uprawnionym do domagania się wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami był właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości. Tylko tym osobom przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością i tylko one miały interes prawny we wszczęciu postępowania podziałowego. Tylko też te osoby mogą żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest jedynie kwestia interesu prawnego skarżącego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej. W ocenie sądu orzekającego organ prawidłowo stwierdził i nie naruszył prawa uznając, iż skarżący nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne w sprawie jest, iż decyzja podziałowa dotyczyła nieruchomości, której skarżący nie był i nie jest właścicielem, ani nie służył i nie służy żaden tytuł prawnorzeczowy. W związku z tym, jak to słusznie i szczegółowo uzasadnił organ, skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym podziału nieruchomości, co do której nie posiada żadnego tytułu prawnego. Kwestionowana decyzja podziałowa w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżącego jako właściciela nieruchomości. Skarżący jest właścicielem nieruchomości stosownie oznaczonej, dla której winna prowadzona być księga wieczysta. Zakres uprawnień właścicielskich wynika z tych dokumentów, a nie z decyzji podziałowej, a kwestionowana decyzja podziałowa nie ma wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżącego i jego ewentualne roszczenia wynikające z prawa własności. W sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, występuje podmiot nieposiadający interesu prawnego oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) tego postępowania, a dopiero na drugim etapie bada się istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji. Powyżej przedstawiona interpretacja jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1576/12, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15, dostępne na stronie internetowej: http://nsa gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nie brał on udziału w przyjęciu granic działki nr [...] i nie ma pewności, czy granice te zostały oznaczone prawidłowo Sąd pragnie wyjaśnić, że stosownie do § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się m.in. właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi jedynie w przypadku stwierdzenia niezgodności danych wykazanych w katastrze nieruchomości., z danymi z księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi. W sytuacji zaś, gdy nie występuje owa niezgodność danych z ewidencji gruntów z danymi zawartymi w księdze wieczystej nie ma potrzeby zawiadamiania właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi o przyjęciu granic nieruchomości. Zważywszy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła niezgodność danych zawartych w ewidencji gruntów z danymi z księgi wieczystej nieruchomości nr [...] (KW [...]) nie było podstaw, do zastosowania § 6 ust. 4 powołanego rozporządzenia i zawiadamiania J. C. o czynnościach przyjęcia przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Reasumując, podkreślić należy, że Kolegium trafnie przyjęło, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Wójta Gminy Ż. nie naruszyła żadnych praw właścicielskich wynikających z faktu posiadania działki nr [...] i w konsekwencji uznało, że zastosowanie znajduje art. 61a § 1 K.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.