II SA/Po 840/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z dnia 12 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 czerwca 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej również: Dyrektor RZGW; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 12 września 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Gmina (dalej również: Gmina; skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej również: Dyrektor ZZ WP [w [...]]; organ I instancji) z dnia 17 czerwca 2025 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 17 czerwca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], na podstawie art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 6b w zw. z art. 272 ust. 6c i art. 278 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960) - dalej: p.w. oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 2471 ze zm.) - rozporządzenie oraz art. 21 § 3 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111) w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. określił Gmina za okres 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych – pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], pow. [...], woj. [...] – do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci wniosku Gmina z dnia 20 grudnia 2023 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z dowodem odbioru wniosku przez właściwy organ, wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 30 stycznia 2024 r., pisma Gmina skierowanego do organu w dniu 9 lutego 2024 r. w przedmiocie uzupełnień braków formalnych wniosku wraz z dowodem odbioru korespondencji przez właściwy organ – na okoliczność wydania przez Wody Polskie pozwolenia wodnoprawnego w terminie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...], motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 września 2025 r. wyjaśnił, że Dyrektor ZZ WP w [...] w dniu 18 lutego 2025 r. na podstawie przepisu art. 272 ust. 6 p.w. ustalił, w formie informacji kwartalnej, Gmina za okres I kwartału 2024 r. od 13 stycznia 2024 r. do 31 marca 2025 r. (dalej umownie również: I kwartał 2024 r.) opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych, pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], pow. [...], woj. [...], do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji wyjaśnił, że Dyrektor ZZ WP wszczął postępowanie w sprawie określenia Gmina wysokości opłaty zmiennej za okres 13 stycznia 2024 r. - 31 marca 2024 r., za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż opłata zmienna w formie informacji kwartalnej nr [...] została błędnie ustalona na podstawie przesłanego w dniu 11 lutego 2025 r. oświadczenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji powziął wątpliwość co do czasu, w jakim Gmina korzystała z usługi wodnej w I kwartale 2024 r. bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdził, że analiza dokumentów oraz już ustalonych opłat stałych i zmiennych wskazywała ostatecznie na to, że Gmina w I kwartale 2024 r., bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, korzystała z usług wodnych w okresie od 13 lutego 2024 r. do 31 marca 2024 r., bowiem w dniu 9 kwietnia 2024 r. decyzja Dyrektora ZZ WP w [...] [z dnia 19 marca 2024 r.] nr [...] stała się ostateczna. Dyrektor RZGW wyjaśnił, że skarżąca Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z powyższej usługi wodnoprawnej, które obowiązywało do 12 lutego 2024 r. Organ II instancji stwierdził, że w okresie od 13 lutego 2024 r. do 31 marca 2024 r. podmiot ten korzystał z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, a przepisy art. 268 ust. 1 pkt 2 w związku z art. art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. przewidują obowiązek poniesienia opłaty za usługi wodne związane z wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W związku z tym według organu II instancji, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zobowiązująca Dyrektora ZZ WP w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r., która wynosi [...] zł, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], pow. [...], woj. [...], do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji, określając wysokość opłaty w tej decyzji, posłużył się danymi uzyskanymi od kontrolowanej Gmina w trakcie przeprowadzonej w dniu 7 października 2024 r. kontroli gospodarowania wodami w trybie zdalnym (protokół nr [...]). Opłata zmienna określona została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6b i 6c p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg) substancji wprowadzonej ze ściekami do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,4) i ilości tej substancji (331,3500 kg); ilość wprowadzonych w kwartale ścieków (2650,8 mł) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego została ustalona w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, tj. 2,35 mł/h oraz okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, tj. 1128 h (od 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r.), oraz na podstawie protokołu nr [...]; ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi (331,3500 kg) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT) ustalono, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających (125 mg/l) dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 p.w. Organ odwoławczy nie uznał argumentacji Gminy dotyczącej złożenia wniosku o wydanie ponownego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w trakcie obowiązywania poprzedniego pozwolenia. W tym zakresie Dyrektor RZGW stwierdził, że należy się zgodzić z uzasadnieniem decyzji Dyrektora ZZ WP, że Gmina w okresie 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r. korzystała z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B. do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 12 lutego 2014 r. znak [...] obowiązywało do dnia 12 lutego 2024 r. Odnosząc się do zarzutu Gminy, że "do dnia 27.01.2024 r. nie została dokonana żadna czynność przez Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]" w kwestii postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny, gdyż skarżąca powinna była złożyć kompletny wniosek, który nie zawierał braków wynikających wprost z ustawy Prawo wodne. Organ II instancji argumentował, że w tym przypadku do wniosku nie załączono wypisów z rejestru gruntów lub uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, tj. rowu melioracyjnego, do którego odprowadzane są ścieki z rowu ziemnego stanowiącego bezpośredni odbiornik ścieków oczyszczonych z oczyszczalni, co wynika wprost z art. 407 ust. 2 pkt 5 p.w., a tylko kompletny wniosek mógł skutkować podjęciem działań przez organ I instancji. Dyrektor RZGW stwierdził, że w myśl art. 414 ust. 1 pkt 1 p.w. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane, natomiast zgodnie z art. 414 ust. 2 p.w. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Dalej organ wskazał na to, że w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. Gmina wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B. (działka nr [...], obręb Z.) do rowu ziemnego poprzez istniejący wylot, jednak po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami stwierdzono w nich braki formalne, dlatego pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. znak [...] wezwano do ich uzupełnienia przez przedłożenie wypisu z ewidencji gruntów dla rowu melioracyjnego, do którego odprowadzane są ścieki z rowu ziemnego stanowiącego bezpośredni odbiornik ścieków oczyszczonych z oczyszczalni oraz o jednoznaczne określenie miejscowości, w której zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków. Dalej organ odwoławczy wskazywał na to, że uzupełnienie braków wpłynęło do Dyrektora ZZ WP w [...] w dniu 14 lutego 2024 r., pismem z dnia 26 lutego 2024 r. znak [...] dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak też poinformował w tym piśmie, że w przypadku braku zgłoszenia przez strony uwag i ewentualnych uzupełnień do akt sprawy, przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone decyzją, wydaną na podstawie złożonego wniosku i materiałów zgromadzonych przez organ. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi do rozpatrywanej sprawy. W konsekwencji decyzją z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] Dyrektor ZZ WP w S. wydał pozwolenie na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B. (działka nr [...] obręb Z.) do rowu ziemnego poprzez istniejący wylot – a zatem 23 dni od zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji dodał, że decyzja ta stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 9 kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem bezczynności organu I instancji w sprawie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż Gmina nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia ponaglenia na bezczynność organu (zgodnie z art. 37 k.p.a.) ani odwołanie od decyzji obejmującej zgodę na usługę wodną (art. 127 k.p.a.), zatem należy przyjąć, że Gmina zgodziła się z wydaną decyzją. Zdaniem organu II instancji, w świetle analizowanej sprawy zarzut bezczynności jest bezpodstawny. Dyrektor RZGW zwrócił uwagę na to, że na Gmina ciąży obowiązek prowadzenia własnych, określonych ustawowo działań, w sposób spójny z przepisami prawa. Według organu nie można pominąć niespornego faktu, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego działa jako profesjonalista i jest świadoma ciążących na niej obowiązków, a nawet gdyby przyjąć, że Gmina nie znała przepisów i nie była świadoma, że nie może korzystać z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to niedbalstwo takie nie znajduje usprawiedliwienia w świetle przedmiotowej sprawy. Na koniec swoich rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że każdą sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując jakie są przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego pozwolenia – a jeśli wystąpił, to czy z odpowiednim wyprzedzeniem, umożliwiającym realizację tegoż wniosku. Według organu II instancji, analizie podlega również to, czy przyczyna braku pozwolenia nie jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku, zatem należy także zbadać okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony przez stronę oraz należy dokonać oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania lub jaki ustawodawca wprowadził termin na wydanie danego pozwolenia, jak na przykład w przypadku pozwolenia zintegrowanego. Dlatego też podmiot korzystający ze środowiska, składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, powinien przede wszystkim uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę. Przy takiej argumentacji Dyrektor RZGW uznał, że Gmina miała świadomość korzystania z przedmiotowej usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zobowiązująca Dyrektora ZZ WP w [...] do ustalenia Gmina opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych, pochodzących ze wskazanej oczyszczalni ścieków, do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Dodał też, że ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji. Końcowo organ II instancji podkreślił, że Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego, mającej w swoich zadaniach m.in. pilnowanie przestrzegania przepisów prawa, szczególnie powinno zależeć, aby sama działała zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. m.in. posiadać wymagane pozwolenia wodnoprawne. W skardze na decyzję odwoławczą Gmina, reprezentowana przez Wójta Gmina, zaskarżając tę skargę decyzji w całości, zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w terminie do dnia 12 lutego 2024 r.; 2) art. 273 ust. 6 p.w. "poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i naliczenie w drodze decyzji opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków bytowych do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz negatywnego rozpatrzenia reklamacji", podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków bytowych do gruntu zostało złożony w dniu 20 grudnia 2023 r., zaś właściwy organ nie dokonał rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 1 miesiąca od daty wpływu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 3) art. 272 ust. 6 p.w. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie na kanwie niniejszej sprawy i niezgodne z przepisami naliczenie opłaty zmiennej poprzez przyjęcie nieprawidłowej liczby godzin pracy oczyszczalni bez pozwolenia wodnoprawnego oraz nieprawidłowego określenia terminu naliczenia opłaty zmiennej za okres od dnia 13 stycznia 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r. Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości; 2) "wstrzymanie wykonalności" decyzji z dnia 17 czerwca 2025 r. w przedmiocie określenia Gmina za okres od 13 stycznia do 31 marca 2024 r. opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za wprowadzenie ścieków oczyszczonych bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego; 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wraz z dowodem jego nadania do organu wydającego zezwolenie, wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez organ wydający zezwolenie z dnia 30 stycznia 2024 r. oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 9 lutego 2024 r. wraz z dowodem ich nadania wraz informacją o ustaleniu opłaty za usługi wodne na okoliczność złożenia wniosku na 1,5 miesiąca przed terminem upływu ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, otrzymania z Wód Polskich informacji o uzupełnienie braków formalnych wniosku dopiero w dniu 30 stycznia 2025 r. (data wpływu do Urzędu Gminy w [...] w dniu 5 lutego 2025 r.) i niezachowania terminu do wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Wody Polskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ustosunkowując się do zarzutów i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. sygn. kat II SA/Po 840/25 Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2026 r, poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, zakreśla granice kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym Sąd wyjaśnia, że nie dopuścił i nie przeprowadził odrębnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do skargi, które w swej zasadniczej części zostały już wcześniej dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd wziął pod uwagę treść całej skargi w raz z załącznikami, konfrontując ją z treścią zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w S., w której organ I instancji określił Gmina za okres 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych – pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], pow. [...], woj. [...] – do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu wyniki tak rozumianej kontroli wskazywały na to, że skarga była zasadna i podlegała uwzględnieniu. W tym miejscu warto zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Przede wszystkim należy podkreślić, że organy obydwu instancji naruszyły przywołane przepisy postępowania, bowiem nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności sprawy z perspektywy przepisów prawa materialnego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To z kolei przełożyło się na nieuprawione zastosowanie przepisów prawa materialnego w tej sprawie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 272 ust. 6b w zw. z art. 272 ust. 6c, art. 273 ust. 6 i art. 278 ust. 1 p.w. oraz art. 21 § 3 i art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., jak też przepisy wykonawcze określające wysokość stawek opłat za usługi wodne (§ 8 pkt 1 przywołanego rozporządzenia). Sama dopuszczalność określenia opłaty zmiennej w innej wysokości niż ustalona w pierwotnej informacji (wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w.) nie budzi wątpliwości. W tym zakresie odwołanie się przez organy do art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. nie wywołało zastrzeżeń Sądu. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne jest zasadne, jeżeli organ ustali, że wysokość zobowiązania jest inna niż wykazana w oświadczeniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 497/23, dostępny jw.). Natomiast zasadnicze wątpliwości dotyczyły tego, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji określającej opłatę zmienną, a jeśli tak, to czy w takiej wysokości, jak wynika z zaskarżonej decyzji. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie określono Gminie za okres 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r. w I kwartale 2024 r. opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków komunalnych (podczyszczonych ścieków bytowych) do ziemi – pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B., poprzez wylot zlokalizowany na działce nr ewid. [...] obręb Z., gm. [...], pow. [...], woj. [...] – bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy na 54 dni (według daty nadania) przed upływem obowiązującego jeszcze pozwolenia wodnoprawnego skarżąca Gmina złożyła wniosek z dnia 20 grudnia 2023 r. (wpływ do organu 27 grudnia 2023 r.) o nowe pozwolenie wodnoprawne. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.) ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 4 tej ustawy ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem przepisów działu I i działu III w tytule II oraz działów I-III w tytule III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z powyższym, ochrona zasobów środowiska (w tym wód) realizowana jest na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647) oraz przepisów szczególnych. W przypadku ochrony wód szczegółowe zasady określają przepisy Prawa wodnego, którą tym samym należy bezsprzecznie zaliczyć do przepisów w zakresie ochrony środowiska. Niewątpliwie, zapewnieniu realizacji powyższych zasad służy pozwolenie wodnoprawne poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat decyzji. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy mają okoliczności związane z brakiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o które skarżąca Gmina wystąpiła z wnioskiem z dnia 20 grudnia 2023 r. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca Gmin, jako podmiot korzystający z usług wodnych powinna na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 2 w związku z art. art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. ponosić opłaty za usługi wodne związane z wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zasady wymiaru opłaty zmiennej za takie korzystanie z wód zostały wprost wskazane w art. 272 ust. 6 oraz ust. 6a-6c p.w. Bezsporne również jest, że w przedmiotowej sprawie, w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, na Gminę został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych do ziemi na podstawie art. 272 6b p.w., tj. w według ilość ścieków wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz według najwyższej dopuszczalnej wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków. Tym samym, opłata określona przez organ była wyższa od opłaty, którą Gmina zobowiązana byłaby uiścić w przypadku, gdyby pozwolenie wodnoprawne posiadała. Wynika to z faktu, że zgodnie z ogólną regułą z art. 272 ust. 6 p.w. wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków, 5) siarczanów (Cl+SO4). Natomiast przepis art. 272 ust. 6c p.w. przewiduje, że w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) – ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Z samego językowego brzmienia art. 272 ust. 6b i 6c p.w. wynika zatem, że ustalenie przez organ, iż podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, bez względu na przyczyny braku tego pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty na podstawie przywołanej regulacji. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że w istocie opłata ta stanowi rodzaj sankcji za naruszenie przez podmiot korzystający ze środowiska przepisów dotyczących ochrony środowiska (w tym wypadku dotyczy to szeroko rozumianych zasobów wodnych środowiska). Zdaniem Sądu, mając zatem na uwadze sankcyjny charakter przedmiotowej opłaty, pomocna w ocenie zasadności jej ustalenia przez organ, może być uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 (dostępna jw.), dotycząca wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Uchwała ta wprawdzie z uwagi na zmianę stanu prawnego nie jest wiążąca w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, to jednak aktualna pozostaje argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2026 r. sygn. akt III SA/Po 167/26, dostępny jw.). W szczególności podkreślić należy, że aktualne pozostaje stwierdzenie, iż "[w] sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" oraz że "[p]rzedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłata środowiskową". Trafnie w uzasadnieniu przywołanej uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak, rozważając wymierzenie sankcji, nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Ponadto zauważono w tej uchwale, że zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa, jak i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). W ocenie Sądu, do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód w zakresie realizacji usług wodnych). W rozpoznawanej sprawie bezspornym faktem jest, że skarżąca Gmina w okresie, za który została nałożona na nią opłata zmienna (13 lutego 2023 r. - 31 marca 2024 r.), korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezspornym jest także to, że skarżąca wcześniej posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia 12 lutego 2014 r. znak [...], które obowiązywało do dnia 12 lutego 2024 r. Podobnie jak to, że 54 dni przed upływem tego terminu Gmina wystąpiła o nowe pozwolenie wnioskiem z dnia 20 grudnia 2024 r. (wpływ do organu 27 grudnia 2023 r.). Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Dyrektor ZZ WP w [...] wezwał Gminę do usunięcia braków formalnych wniosku, co nastąpiło w dniu 14 lutego 2024 r. (pism z dnia 9 lutego 2024 r.), pismem z dnia 26 lutego 2024 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie wydał decyzję z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] o pozwoleniu na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków bytowych pochodzących z terenu oczyszczalni ścieków zlokalizowanej w miejscowości B. (działka nr [...] obręb Z.) do rowu ziemnego poprzez istniejący wylot – a zatem 23 dni od zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta stała się ostateczna (i wykonalna) z dniem 9 kwietnia 2024 r. Po uzupełnieniu wniosku organ już bez dalszej zwłoki wydał decyzję - pozwolenie wodnoprawne. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, skarżąca Gmina nie powinna ponosić odpowiedzialności sankcyjnej za ponad miesięczne weryfikowanie formalne wniosku z dnia 20 grudnia 2023 r., tym bardziej, że dotyczył on kwestii zasadniczo prostych do dostrzeżenia. Skutki przekroczenia terminów z art. 35 § 3 k.p.a. – niezależnie od tego, czy zwłoka jest zawiniona czy powstaje z przyczyn niezależnych od organu – nie powinny być w prosty sposób przerzucane na stronę. Sąd nie podziela też stanowiska organu II instancji, który nietrafnie odniósł się do tych istotnych okoliczności, wskazując na możliwość wcześniejszego wystąpienia o przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 p.w.), jak też podnosząc, że Gmina nie skorzystała z instytucji wniesienia ponaglenia na bezczynność organu (art. 37 § 1 k.p.a.). Podobnie też argumentowanie, że podmiot korzystający ze środowiska powinien przede wszystkim uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę, nie jest adekwatny do okoliczności sprawy, skoro skarżąca wystąpiła z winsokiem na ponad 1,5 miesiąca przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, a organ ponad miesiąc weryfikował formalnie wniosek. Zdaniem Sądu, w świetle przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie te okoliczności mają istotny wpływ na możliwość określenia przez organ spornej opłaty. Trzeba mieć również na względzie, że skarżąca Gmina w czasie, w którym nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, realizowała zadania z zakresu użyteczności publiczne. Należy zatem wziąć pod uwagę charakter działalności Gminy w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa. Przedmiotem usługi wodnej było wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi, co w sposób oczywisty wiąże się z wykonywaniem zadań własnych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ nie wziął pod uwagę tego, czy skarżący w ogóle mógł – na gruncie wypełnienia swoich ustawowych obowiązków, a także racjonalności prowadzenia swojej działalności – zaprzestać korzystania z usługi wodnej w I kwartale 2024 r., a gdyby to było możliwe, to jakie skutki dla ludności i środowiska naturalnego mogłoby takie zaprzestanie wywrzeć. Z miejsca Sąd zaznacza, że formalnie niezasadny był sam zarzut przyjęcia nieprawidłowej liczby godzin pracy oczyszczalni bez pozwolenia wodnoprawnego oraz nieprawidłowego określenia terminu naliczenia opłaty zmiennej za okres od dnia 13 stycznia 2024 r. do dnia 31 marca 2024 r. W razie uznania zaistnienia przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i zasadności określenia opłaty zmiennej w nowej wysokości trafne byłoby ustalenie ilości ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Fakt ustalenia określonych ilości i wartości w zakresie doprowadzanych ścieków był przedmiotem ustaleń podczas kontroli gospodarowania wodami, w trybie zdalnym (protokół nr [...]). Nadto, przedmiotową opłatę zmienną określono za okres 13 lutego 2024 r. - 31 marca 2024 r., a nie za okres 13 stycznia 2024 r. - 31 marca 2024 r., zatem zaskarżona decyzja wskazuje prawidłową datę początkową 13 lutego 2024 r. Z kolei ten ostatni okres nieprawidłowo wskazano w informacji kwartalnej nr [...], która – jak to wyjaśniły organy – została błędnie ustalona na podstawie przesłanego w dniu 11 lutego 2025 r. oświadczenia Gminy. Natomiast kolejnym zastrzeżeniem Sądu w stosunku do organów jest kwestia przedstawienia okoliczności stanu faktycznego w świetle przywołanych przepisów. Organ I instancji (przepis ten w części sprawozdawczej uzasadnienia decyzji wskazał również organ odwoławczy). Chodzi o odwołanie się do art. 273 ust. 6 p.w., który dotyczy nieuznania reklamacji i przewiduje w takiej sytuacji określenie wysokości opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Niniejsza sprawa jednakże nie toczy się w trybie art. 273 p.w., tj. w wyniku wniesienia reklamacji od informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w., lecz w trybie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 i art. 272 ust. 6b i 6c p.w. Poza tym przedstawione okoliczności stanu faktycznego nie wskazują na wniesienie reklamacji od informacji kwartalnej Nr [...]. Wskazano jedynie, że Gmina dokonała zapłaty opłaty zmiennej ustalonej w tej informacji kwartalnej w wysokości [...] zł. Nie wiadomo również, czy organ uwzględnił tę kwotę przy określaniu opłaty zmiennej. W takich okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, a zwłaszcza art. 272 ust. 6b i 6c p.w. Organ, przyjmując niewłaściwą wykładnię art. 272 p.w., zdecydowanie przedwcześnie uznał, że zobowiązany jest do określenia opłaty zmiennej, pomimo braku odniesienia się do okoliczności mających istotny wpływ na możliwość określenia spornej opłaty na podstawie art. 272 ust. 6b i 6c p.w. W konsekwencji skarga zasługiwała na uwzględnienie, a obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni powyższe oceny prawne i wytyczne Sądu, a w razie potrzeby uzupełni postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i na tej podstawie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek do ustalenia opłaty zmiennej. Następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki wymienione w art. 107 k.p.a. Sąd podkreśla, że ewentualna ocena ustalonych okoliczności na korzyść skarżącej Gminy – a co zasadniczo powinno nastąpić w kontekście uwzględnienia całokształtu stanu faktycznego, w tym nieprzekraczania standardów ochrony środowiska i kontynuowania działalności związanej z presją na środowisko na poziomie określonym w dotychczasowym pozwoleniu wodnoprawnym oraz uzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego – nie powinna powodować konieczności ponoszenia opłaty zmiennej w wyższej wysokości niż dotychczas ustalona. Przy czym należy wziąć pod uwagę, że pierwotne ustalenie opłaty nieprawidłowo dotyczyło większego okresu (13 stycznia - 31 marca 2024 r.) niż faktyczny czas, w którym skarżąca korzystała z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia (13 lutego - 31 marca 2024 r.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II sentencji, mając na uwadze wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Zasądzając te koszty w kwocie 100 zł, Sąd uwzględnił wysokość uiszczonych kosztów sądowych (100 zł wpisu stosunkowego od skargi).