I SA/Op 990/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Z. S.A. w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 listopada 2025 r., nr CO.ZUT.4701.2843.OZ.2024.BL w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 r. za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1.061,00 zł (słownie złotych: jeden tysiąc sześćdziesiąt jeden 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Z. S.A. z siedzibą w T. (dalej też jako: Skarżący, spółka) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 listopada 2025 r. (nr CO.ZUT.4701.2843.0Z.2024.BL), określająca spółce wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 roku w wysokości 3598 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki S. w km [...] w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu (dalej też jako: organ) przeprowadził zdalną kontrolę gospodarowania wodami w Z. S.A. w dniach od 3 do 19 września 2025 roku. Kontrola dotyczyła korzystania z wód oraz zasobów wodnych, w związku z wprowadzaniem ścieków przemysłowych do rzeki S. w km [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego za okres III kwartału 2024 roku (01.07.-30.09.2024) i IV kwartału 2024 roku (01.10.-7.10.2024). Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem nr [...] (znak sprawy: [...]). W trakcie czynności kontrolnych Skarżący wskazał, że na terenie Jednostki Produkcyjnej w T., ul. [...], posiada zainstalowane cztery pompy, z których każda pełni określoną funkcję: 1. Sprężarkownia i przemiałownia - pompa typ [...], nr seryjny [...] (producent: K.) - służąca do przepompowywania wody na potrzeby [...]. 2. Myjnia samochodowa przydrożna - pompa typ [...], nr seryjny [...] (producent: W.) - służąca do przepompowywania wody na potrzeby mycia samochodów w myjni przydrożnej. 3. Myjnia samochodowa garażowa - pompa samozasysająca/hydrofor, model [...]nr seryjny [...] (producent: D. S.K.A.) - służąca do przepompowywania wody na potrzeby mycia samochodów w myjni garażowej. 4. Terminal [...] – pompa [...] , typ: [...], nr seryjny [...] (producent: PHU D.1) - służąca do przepompowywania ścieków z terminalu [...] do kanalizacji. W toku kontroli gospodarowania wodami ustalono ponadto, że Skarżący odprowadzając w IV kwartale 2024 roku ścieki przemysłowe do wód rzeki S. w km [...] nie legitymował się aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym Spółka Z. S.A. zgodziła się z ustaleniami kontroli gospodarowania wodami zawartymi w protokole nr [...] nie wnosząc zastrzeżeń i uwag do treści protokołu kontroli. Informacją wystawioną w dniu 6 października 2025 roku Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Z. Spółka Akcyjna za okres IV kwartału 2024 roku opłatę zmienną w wysokości 3598 zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki S. w km [...]. Pismem z dnia 17 października 2025 roku Skarżący złożył reklamację, w której nie zgodził się z wyliczeniem wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód za okres lV kwartału 2024 roku, w oparciu o ustalenie ilości wprowadzonych ścieków zgodnie z art. 272 ust. 6b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087; dalej: Prawo wodne) i wniósł o ustalenie jej wysokości zgodnie z żądaniem reklamującego. W uzasadnieniu reklamacji wskazał, że ustalenie przez organ wysokości przedmiotowej opłaty zmiennej nie znajduje podstaw w okolicznościach sprawy, albowiem z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego wystąpił z dużym wyprzedzeniem. Natomiast okoliczność, że wnioskowane przez spółkę nowe pozwolenie wodnoprawne wydane zostało po upływie prawie trzech miesięcy od daty wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, została spowodowana opieszałością Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (dalej jako: RZGW w G.) i została zawiniona przez RZGW w G. Wskazano w reklamacji, iż wnioskiem z dnia 8 lutego 2024 roku (wpływ do organu: 13 lutego 2024 roku), Skarżący wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu do wód rzeki S. oczyszczonych ścieków przemysłowych, w związku z czym po ponad 7 miesiącach procedowania sprawy przez organ, otrzymał nową decyzję znak: [...] z dnia 16 września 2024 roku, która stała się ostateczna z dniem 7 października 2024 roku. Podkreślono również, iż spółka nie mogła ubiegać się o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia, zgodnie z art. 414 ust. 1 Prawa wodnego, z uwagi na nieaktualność wybranych informacji zamieszczonych w operacie wodnoprawnym z 2020 roku. Dodatkowo, istotnym według spółki aspektem sprawy był fakt, że pierwotna interpretacja przepisu art. 414 ust. 1 Prawa wodnego, wielokrotnie potwierdzana przez osobę prowadzącą postępowanie ze strony RZGW w G., sprowadzała się do informacji, że również wnioskowanie przez przedsiębiorcę o wydanie nowego pozwolenia w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który była wydana dotychczasowo obowiązująca decyzja, zabezpiecza wnioskodawcę przed konsekwencjami z tytułu nieposiadania stosownej decyzji i przedłuża termin obowiązywania ówcześnie obowiązującego dokumentu. Spółka podkreśliła również fakt, że pomimo nieposiadania ważnej decyzji, w okresie od 1.07 do 7.10.2024 roku, nadal realizowała obowiązki wynikające z zapisów dotychczas obowiązującego pozwolenia, mianowicie: prowadziła pomiary jakości ścieków przemysłowych odprowadzanych wylotem nr 1 w zakresie wskaźników określonych w decyzji [...]z dnia 30.06.2020 r., tożsamych z tymi wyszczególnionymi w nowym pozwoleniu ([...]z dn. 16.09.2024 r.), prowadziła rejestry ilości ścieków przemysłowych odprowadzanych wylotem nr 1 w sposób zgodny z zapisami decyzji [...]z dn. 30.06.2020 r., tożsamymi z tymi wyszczególnionymi w nowym pozwoleniu ([...]z dn. 16.09.2024 r.), przekazywała wyniki pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym do organów właściwych, zapewniała oczyszczanie ścieków przemysłowych zgodne z zapisami decyzji [...]z dn. 30.06.2020 r., tożsamymi z tymi wyszczególnionymi w nowym pozwoleniu ([...] z dn. 16.09.2024 r.), utrzymywała rzekę S. na wskazanym zapisami pozwolenia odcinku, poprzez prowadzone prace konserwacyjne w postaci wykaszania skarp, hakowania, odmulania dna, usuwania zatorów, etc., zgodnie z zapisami decyzji [...]z dn. 30.06.2020 r., tożsamymi z tymi wyszczególnionymi w nowym pozwoleniu ([...]z dn. 16.09.2024 r.). Wskazała zatem, iż działalność Z. S.A. w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych w okresie, w którym podmiot ten nie posiadał stosownego pozwolenia, w żaden sposób nie powodowała negatywnego oddziaływania na środowisko i przebiegała w taki sam sposób, w jaki była prowadzona w okresie ważności decyzji. Zdaniem Spółki, mimo że w okresie od 1.07 do 7.10.2024 roku nie posiadała obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, nie ponosi odpowiedzialności za taki stan rzeczy, albowiem dochowała terminu złożenia wniosku aż nadto, składając wniosek z wyprzedzeniem niemal 5-miesięcznym w odniesieniu do końca ważności ówcześnie obowiązującego pozwolenia (poprzednie pozwolenie zostało wydane na czas oznaczony - do dnia 30 czerwca 2024 r.). Zatem, mając na uwadze dyspozycje art. 35 k.p.a., jak też bazując na doświadczeniu pozyskanym w wyniku wieloletniej współpracy z organami administracji publicznej, w tym z Wodami Polskimi w toku uzyskiwania licznych pozwoleń wodnoprawnych, spółka była przekonana, że przedłożenie dokumentacji z niemal 5-miesięcznym wyprzedzeniem pozwoli na uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego z dużym nawet wyprzedzeniem przed datą wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia i że działalność spółki będzie mogła być prowadzona w warunkach nieprzerwanego dysponowania prawomocnym pozwoleniem wodnoprawnym. Ponadto, w ocenie spółki, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż zawiadomienie organu dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia (pismo znak [...] z dnia 16 maja 2024 r.) wpłynęło do Skarżącego dopiero 20 maja 2024 roku, a więc ponad 3 miesiące po złożeniu wniosku. W tym czasie organ analizował kwestie właściwości Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w przedmiotowej sprawie, pomimo, że poprzednio obowiązujące pozwolenie dla podmiotu na usługę wodną realizowaną w tym samym zakresie zostało wydane również przez RZGW w G. W związku z wątpliwościami organu co do jego właściwości, pismem z dnia 12 marca 2024 roku (data odbioru przez spółkę: 18.03.2024 r.) wezwał on spółkę do udzielenia wyjaśnień w sprawie, pomimo, że w treści operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia zawarty był jednoznaczny zapis, że Z. S.A. z uwagi na prowadzoną działalność w zakresie "wydobywania kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha", wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019, poz.1839 ze zm.), kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa wodnego determinowało właściwość Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. do wydania wnioskowanego przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego. Na pismo organu spółka udzieliła pisemnej odpowiedzi (pismo z dnia 26.03.2024 r.), podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pomimo to, organ uznał, że konieczne są kolejne wyjaśnienia w sprawie, co poskutkowało przeprowadzeniem dnia 22.04.2024 roku spotkania za pośrednictwem komunikatora TEAMS pomiędzy kierownictwem RZGW w G. a dyrekcją spółki. Spotkanie to zakończyło się konkluzją, że RZGW w G. jest organem właściwym do udzielenia pozwolenia. W uzupełnieniu do przeprowadzonego spotkania oraz wcześniejszego pisma spółki z dnia 26.03.2024 roku, spółka przedłożyła kolejne wyjaśnienia (pismo z dnia 22.04.2024 r.) nadal podtrzymując stanowisko, że ze względu na rodzaj prowadzonych na terenie zakładu przedsięwzięć, kwalifikujących się jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to RZGW w G. powinno procedować złożony wniosek. Ostatecznie, po niespełna miesiącu od przekazania tej korespondencji, organ pismem z dnia 16 maja 2024 roku wszczął postępowanie w sprawie. Spółka podkreśliła, iż wyżej wymienione czynności, już na początkowym etapie procedowania sprawy, skutkowały znaczącym opóźnieniem, niezawinionym przez spółkę. W toku postępowania spółka czterokrotnie została wezwana do złożenia wyjaśnień i uzupełnień: 1) pismem z dnia 16.05.2024 r. - data odbioru przez spółkę: 20.05.2024 r. - wyznaczającym 14- dniowy termin na odpowiedź. Z uwagi na konieczność udzielenia odpowiedzi w szerokim zakresie, wymagającym przeprowadzenia konsultacji oraz uzgodnień, spółka wystąpiła o wydłużenie terminu przeznaczonego na odpowiedź do 14.06.2024 r.), udzielając odpowiedzi pismem z dnia 11 czerwca 2024 roku i osobiście dostarczając dokumentację do siedziby RZGW w G. dnia 12 czerwca 2024 roku; 2) pismem z dnia 27.06.2024 r. - data odbioru przez spółkę: 02.07.2024 r. - wyznaczającym 7- dniowy termin na odpowiedź. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem wysłanym dnia 9 lipca 2024 roku; 3) pismem z dnia 17.07.2024 r. - data odbioru przez spółkę: 22.07.2024 r. - wyznaczającym 7- dniowy termin na odpowiedź. Spółka udzieliła odpowiedzi pismem wysłanym 29 lipca 2024 roku; 4) wiadomością e-mail z dnia 7.08.2024 r., na którą bezzwłocznie - tego samego dnia, drogą elektroniczną, została udzielona odpowiedź. Spółka wskazała, iż dołożyła wszelkich starań, aby procedowanie wniosku odbyło się bez zbędnej zwłoki. Chcąc przyspieszyć procedowanie sprawy, osobiście doręczała dokumentację do siedziby organu, jak też czyniła starania - poprzez rozmowy telefoniczne z przedstawicielem organu procedującym wniosek, aby uniknąć czasochłonnej wymiany korespondencji pomiędzy stronami postępowania. Podniosła również, iż organ pismem z dnia 9 sierpnia 2024 roku zawiadomił spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, informując, że w przypadku braku uwag stron postępowania, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia, po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja. Nowe pozwolenie wodnoprawne na przedmiotową usługę wodną zostało wydane dopiero decyzją z 16 września 2024 roku (data odbioru przez spółkę: 23.09.2024 r.) co, uwzględniając 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez strony postępowania, skutkowało uprawomocnieniem decyzji z dniem 7 października 2024 roku. W związku z przedstawioną argumentacją spółka zauważyła, że obciążenie jej opłatami za usługę wodną na zasadach obowiązujących podmioty działające bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest w okolicznościach sprawy całkowicie nieuzasadnione i tego rodzaju obciążenie w istocie rzeczy oznaczałoby obciążenie podmiotu konsekwencjami niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa opieszałości organu (RZGW w G.) w załatwieniu sprawy. Wobec powyższego, w ocenie spółki, nie ma podstaw ani uzasadnienia do obciążania podmiotu podwyższonymi opłatami za korzystanie ze środowiska w okresie od daty wygaśnięcia decyzji [...]z dnia 30 czerwca 2020 roku do daty uprawomocnienia się decyzji [...] z dnia 16 września 2024 roku. Zdaniem spółki, opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki S. w km [...] za okres IV kwartału 2024 roku organ powinien ustalić w wysokości i według zasad obowiązujących w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu nie uznał reklamacji złożonej przez Z. S.A.. Organ ten stwierdził, iż zasadnym było zastosowanie w sprawie przepisu art. 272 ust. 6b Prawa wodnego i ustalenie wielkości odprowadzonych ścieków w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał. Organ podkreślił, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 272 ust. 6b Prawa wodnego wynika, że w każdej sytuacji, bez względu na przyczyny, ustalenie przez organ faktu, że podmiot korzystający z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi nie posiada pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty na podstawie powyższej regulacji, tj. przyjmując pobór wynikający z maksymalnej technicznej wydajności eksploatowanych instalacji lub urządzeń do wprowadzania ścieków do wód. Przy czym w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik (ust. 6c): 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) - ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Organ wskazał dalej, iż przepis Prawa wodnego zawarty w art. 400 ust. 4 precyzyjnie reguluje okres obowiązywania praw i obowiązków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi i wskazuje on, że obowiązują od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym stała się ostateczna. Skoro zaś Z. S.A. uzyskały ostateczność decyzji [...] z dniem 8 października 2024 roku to oznacza to, że w okresie ustalenia przez organ wysokości opłaty zmiennej za IV kwartał 2024 roku (01.10.-7.10.2024)., organ prawidłowo zakwalifikował usługę wodną i zastosował art. 272 ust. 6b i 6c Prawa wodnego. Wskazał jednocześnie organ, że zasady wymiaru opłaty zmiennej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego zostały wskazane w art. 272 ust. 6, ust. 6a ust. 6b, ust. 6c Prawa wodnego. W Prawie wodnym odnośnie tak ustalonej opłaty zmiennej, brak jest wprost przepisu lub odwołania do przepisów szczególnych, które pozwoliłby organowi fakultatywnie rozpatrywać np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" wysokość opłat za usługi wodne i modyfikować sposób ich ustalenia lub zwalniać z opłat, w określonych sytuacjach, podmioty zobowiązane do ich ponoszenia. Ponadto organ zauważył, iż spółka w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zgody wodnoprawnej na usługę wodną, mogła skorzystać z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona postępowania ma prawo złożyć do organu wyższego stopnia ponaglenie na organ rozpatrujący sprawę, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 bądź postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ nie powziął informacji o takim zamiarze spółki. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie reklamacja spółki o ustalenie wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód, według zasad obowiązujących w okresie ważności pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia 30 czerwca 2020 roku, tj. w rzeczywistej ilości wprowadzonych ścieków do wód rzeki S. w km [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu nie uznając reklamacji złożonej przez Z. S.A. stwierdził, iż związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 roku w wysokości 3598 za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki S. w km [...]. Wyjaśnił w tym zakresie, iż opłata zmienna za okres IV kwartału 2024 roku została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6b Prawa wodnego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg) substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości tej substancji (2104,2000 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT) została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust 1 Prawa wodnego). Na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 listopada 2025 r. (znak sprawy: CO.ZUT.4701.2843.0Z.2024.BL), Skarżący złożył skargę, decyzję zaskarżając w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 272 ust. 6, ust. 6b, ust. 6c Prawa wodnego: a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że przy wymiarze opłaty zmiennej podwyższonej (maksymalnej) organ nie jest zobowiązany do badania okoliczności jakie doprowadziły do braku pozwolenia wodnoprawnego, tj. okoliczności w postaci bezczynności organu lub przewlekłości postępowania o wydanie pozwolenia, b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że Organ jest uprawniony do wymierzenia opłaty zmiennej podwyższonej (maksymalnej), pomimo prowadzenia przez stronę pomiarów zgodnie z przepisami prawa oraz zapisami pozwolenia, 2. art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych zasad i obciążenie strony opłatą maksymalną (podwyższoną), mimo iż brak pozwolenia wodnoprawnego wynika z nieprawidłowego postępowania organu administracji publicznej, 3. z ostrożności, art. 189f § 1 ust. 1 w zw. art. 189b ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) poprzez nie odstąpienie od wymierzenia opłaty podwyższonej (maksymalnej), w sytuacji gdy jedynym winowajcą naruszenia prawa jest organ administracji publicznej, II. z ostrożności, naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania okoliczności związanych z opieszałością postępowania organu administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – w skrócie jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to narusza prawo. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zważywszy na okoliczności sprawy, mając na uwadze złożenie przez Skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 8 lutego 2024 r. (a więc na ponad 4 miesiące przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym lub dwumiesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył na spółkę obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne: Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Zgodnie z art. 52 ust. 4 Prawa wodnego: Ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem przepisów działu I i działu III w tytule II oraz działów I-III w tytule III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z powyższym, ochrona zasobów środowiska (w tym wód) realizowana jest na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych, w przypadku ochrony wód szczegółowe zasady określają przepisy ustawy - Prawo wodne, którą tym samym należy bezsprzecznie zaliczyć do przepisów w zakresie ochrony środowiska. Niewątpliwie, zapewnieniu realizacji powyższych zasad służy pozwolenie wodnoprawne poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat decyzji. W ocenie Sądu, znaczenie dla niniejszej sprawy mają okoliczności związane z brakiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, o które spółka wystąpiła z wnioskiem 8 lutego 2024 r. Zasady wymiaru opłaty zmiennej zostały wprost wskazane w art. 272 ust. 6, ust. 6a, ust. 6b, ust.6c ustawy Prawo wodne. Bezspornym w sprawie jest, że w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, na spółkę został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ustawy - Prawo wodne, tj. w według ilości ścieków wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz według najwyższej dopuszczalnej wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków. Tym samym, opłata naliczona przez organ była wyższa od opłaty, którą spółka zobowiązana byłaby uiścić w przypadku, gdyby pozwolenie wodnoprawne posiadała. W myśl bowiem art. 272 ust. 6, 6b i 6c Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+S04). W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji (ust. 6b). W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik (ust. 6c): 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) - ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Z literalnego brzmienia powyższych regulacji Prawa wodnego wynika, że ustalenie przez organ, iż podmiot korzystający z usług wodnych nie posiada pozwolenia, bez względu na przyczyny braku tego pozwolenia, prowadzi do wymierzenia temu podmiotowi opłaty na podstawie cytowanej regulacji. Mając na uwadze sanacyjny charakter przedmiotowej opłaty, zdaniem Sądu, pomocna w ocenie zasadności jej wymierzenia przez organ może być uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, dotycząca wymierzenia opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, która co prawda z uwagi na zmianę stanu prawnego nie jest wiążąca w sprawach dotyczących konsekwencji braku pozwolenia wodnoprawnego, to jednak aktualna pozostaje argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu. W szczególności aktualne pozostaje stwierdzenie: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" oraz: "Przedsiębiorca oczekujący na wydanie kolejnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska nie może być ukarany wyższą opłata środowiskową". Trafnie w uzasadnieniu ww. uchwały podniesiono, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym, nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji, nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Jednak, dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie wniosku, czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa, i stanowionego przez niego prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku - zasad ogólnych korzystania z wód - realizacji usług wodnych). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Skarżący w okresie, za który została nałożona opłata zmienna, korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezspornym jest także, iż Skarżący posiadał wcześniej pozwolenie wodnoprawne, które obowiązywało do dnia 30 czerwca 2024 r. Nie można jednocześnie nie zauważyć, że Spółka z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła z niemal 5-miesięcznym wyprzedzeniem, a pozwolenie zostało wydane przez RZGW w G. dopiero po upływie ponad 7 miesięcy od daty wniesienia tego wniosku, przy czym w sytuacji, w której art. 35 k.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy nawet szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania - czyli w tym przypadku wniosku spółki - organowi administracji publicznej), RZGW w G. ponad 3 miesiące zajęło ustalenie i rozstrzygnięcie kwestii wstępnej dotyczącej właściwości w sprawie, po czym dalsze postępowanie nadal było prowadzone bez uwzględnienia wynikającej z przepisów k.p.a. zasady szybkości postępowania (art. 12 § 2 k.p.a.). Należy w tym miejscu zauważyć, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w tym wypadku to postępowanie standardowe, objęte niejako specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 233/23; wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 234/23; dostępne w: CBOSA). Sposób procedowania prowadzący do tego, iż pozwolenie zostało wydane przez RZGW w G. dopiero po upływie ponad 7 miesięcy od daty wniesienia wniosku, miał niewątpliwy wpływ na okres pozostawania przez Skarżącego bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a więc i na wysokość opłaty zmiennej. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres, organ musi procedować tak, aby uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty. Zdaniem Sądu nie ulega też żadnej wątpliwości, że tak zdefiniowana i wymierzana opłata zmienna na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter sankcyjny, jednak nie stanowi ona administracyjnej kary pieniężnej. Te wynikają wprost z regulacji art. 472 aa Prawa wodnego. W sprawie nie znajdą zatem zastosowania przepisy działu IV k.p.a. Sąd orzekający w sprawie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi i przywołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11 oraz np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2022 r., sygn. SA/GI 44/22; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1335/25; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Po 170/26 ) przyjęte jest stanowisko, zgodnie z którym w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie można pomijać przyczyny braku takiego pozwolenia, w szczególności jeżeli wnioskodawca przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację wniosek o wydanie nowego pozwolenia, zaś pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność lub przewlekłość postępowania). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję koncentrował się przede wszystkim na przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, które strona podnosiła już w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość wymierzenia spornej opłaty na innej podstawie. W świetle powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te mają istotny wpływ na możliwość wymierzenia przez organ spornej opłaty. Skarżący nie może ponosić ujemnych skutków zawinionego działania lub zaniechania organu administracji. W rozpatrywanej sprawie była to zaś przewlekłość prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił przede wszystkim okoliczności, że Skarżący do dnia 30 czerwca 2024 r. posiadał pozwolenie wodnoprawne a wniosek o kolejne pozwolenie wodnoprawne został złożony na ponad 4 miesiące przed upływem ważności pozwolenia z 2020 r. oraz faktu, że Skarżący uzyskał kolejne pozwolenie wodnoprawne w dniu 16 września 2024 r. (decyzja stała się ostateczna 8 października 2024 r.) Brak pozwolenia wodnoprawnego miał charakter stricte formalny i związany był z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, która została zakończona udzieleniem Skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, w ocenie Sądu czas trwania naruszenia wynikał ze znacznie opóźnionego rozpoczęcia czynności związanych z wydaniem pozwolenia przez organ. Należy też podkreślić, że Skarżący nie osiągnął żadnych niedozwolonych korzyści z tytułu naruszenia. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie były przyczyny tak istotnego dla Skarżącego opóźnienia procedowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to wszystko na uwadze, w ocenie Sądu, sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący pominięciem przeprowadzenia oceny okoliczności o podstawowym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ przyjmując wykładnię literalną art. 272 Prawa wodnego przedwcześnie zatem uznał, że zobowiązany jest do naliczenia opłaty zmiennej, pomimo braku odniesienia się do okoliczności mających istotny wpływ na możliwość wymierzenia spornej opłaty na innej podstawie, czym naruszył art. 272 ust. 6 w zw. z ust. 6b i 6c Prawa wodnego. Przy ponownym rozpoznaniu reklamacji organ, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie. Wydając rozstrzygnięcie organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku. Ewentualna ocena tych okoliczności na korzyść spółki nie powinna powodować konieczności ponoszenia opłaty w wyższej wysokości. Ze względu na powyższe skargę należało uznać za zasadną. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.