II SA/Po 769/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. działającej przez kuratora B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem B. K., datowanym na [...] marca 2020 r. o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. reprezentowanej przez kuratora B. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] o odmowie zmiany decyzji własnej tego ostatniego organu z dnia [...] maja 2020 r., [...] w części dotyczącej usług opiekuńczych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Prezydent postanowił przyznać A. B. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] maja do [...] sierpnia 2020 r. po [...] godziny dziennie w dni robocze oraz po [...] godziny dziennie w dni wolne od pracy (k. 13 akt administracyjnych). Decyzję tą B. K. odebrała [...] maja 2020 r. (zob. adnotację na odwrocie ostatniej strony uzasadnienia decyzji). Pismem z dnia [...] maja 2020 r. A. B., zastępowana przez kuratora B. K., wniosła odwołanie (k. 14 akt administracyjnych). W odrębnym piśmie z dnia [...] maja 2020 r., A. B., zastępowana przez kuratora B. K., wniosła też wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] (k. 15 akt administracyjnych). Sądowi wiadomym jest z urzędu (w oparciu o dokumentację przy sprawie II SA/Po [...], której kopię dołączono do akt sądowych niniejszej sprawy – zob. k. 63-65 akt sądowych), że odwołanie z dnia [...] maja 2020 r. (wspomniane wyżej) zostało skutecznie przesłane do Kolegium i rozpatrzono je decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Z kolei żądanie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] rozpatrzono negatywnie decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] Organ ten odmówił zmiany decyzji objętej wnioskiem wskazując, że przedmiotem postępowania o zmianę może być tylko ostateczna decyzja administracyjna. Wynika to z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a.") Decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 2020 r., [...] nie miała przymiotu ostateczności, jako, że zaskarżono ją odwołaniem. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] A. B., zastępowana przez kuratora B. K., także wniosła odwołanie (k. 19 akt administracyjnych). Nie odniosła się do zagadnień proceduralnych, natomiast przedstawiła w nim powody, dla których zakres usług opiekuńczych powinien być rozszerzony o asystę w trakcie spacerów A. B.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że do czasu upływu terminu do wniesienia odwołania decyzja z dnia [...] maja 2020 r., [...] nie mogła być uznana za ostateczną. Stąd Prezydent zasadnie odmówił jej zmiany. W skardze A. B., zastępowana przez kuratora B. K., zakwestionowała decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] i wniosła o przyznanie jej pełnomocnika z urzędu (k. 2 akt sądowych). Kolegium wniosło z kolei o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 3 i 4 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. skargę uzupełnił ustanowiony dla A. B. pełnomocnik. Zarzucił on, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności, gdyż ograniczył się tylko do badania zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszej instancji. Pełnomocnik wskazał też na uchybienie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego i sprawy, w tym nie uwzględnienie dowodów przedstawionych przez skarżącą dotyczących wizyt pogotowia ratunkowego u A. B., wizyt jej córki (B. K.) za granicą oraz dochodów skarżącej – podczas gdy wszystko to ma wpływ na ustalenie wymiaru odpłatności za usługi opiekuńcze. W ocenie pełnomocnika A. B. naruszono także art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2004 r., tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.s.") poprzez nadużycie granic uznania w podejmowaniu decyzji o wymiarze usług opiekuńczych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik odniósł się także do zagadnień proceduralnych. Zaznaczył, że B. K. złożyła co prawda dwa pisma z dnia [...] maja 2020 r., a których jedno było zatytułowane "odwołaniem". a drugie "wnioskiem o zmianę decyzji", jednak rzeczywistą wolą skarżącej było zaskarżenie decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] należało uchylić z wymienionych niżej powodów. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem zmiany w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 K.p.a., jak zresztą w trybach szczególnych (art. 106 ust. 5 u.p.s.) może być tylko decyzja ostateczna. Sąd przyznaje więc, że w dacie, gdy A. B., zastępowana przez kuratora B. K., składała pismo z dnia [...] maja 2020 r. zatytułowane "wnioskiem o zmianę decyzji", jej działanie postrzegać należało za przedwczesne. Na chwilę złożenia wskazanego tu wniosku decyzja z dnia [...] maja 2020 r., [...] nie miała bowiem przymiotu ostateczności. W ocenie Sądu inna powinna być jednak reakcja procesowa organu na złożony wniosek. Jak zaznaczono, przedmiotem zmiany w postępowaniu administracyjnym może być tylko decyzja ostateczna. Natomiast merytoryczne przesłanki zmiany to wymienione w art. 155 K.p.a.: zgoda strony, która nabyła na podstawie decyzji prawo, brak kolizji zmiany z przepisami szczególnymi oraz występowanie przemawiającego za zmianą interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W odniesieniu do decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej odmienne przesłanki zmiany decyzji określa także art. 106 ust. 5 u.p.s. (m.in. zmiana sytuacji dochodowej czy osobistej strony). Zdaniem Sądu w przypadku, gdy wniosek o zmianę decyzji dotyczy decyzji nieostatecznej, to oznacza to, że taka decyzja w ogóle nie może być przedmiotem tego trybu nadzwyczajnego, a postępowanie o zmianę należy umorzyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 151/10). Chodzi bowiem o to, że decyzja nieostateczna w ogóle nie może być oceniana pod kątem jej zmiany. Decyzja nieostateczna, dopóty można wnieść od niej odwołanie, jest wszakże aktem podlegającym postępowaniu zwykłemu odwoławczemu. Postępowania o zmianę i odwoławcze nie mogą być natomiast konkurencyjne. Dlatego też postępowanie o zmianę decyzji nieostatecznej powinno zakończyć się w formie akcentującej, że nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty – czyli w formie wyrażającej się w umorzeniu postępowania. Uzupełniająco też można odnotować, że przyjęta forma działania organu, to jest odmowa zmiany zamiast umorzenia postępowania, nie jest bez znaczenia także w szerszej perspektywie czasowej. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o odmowie zmiany decyzji nieostatecznej może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy zainteresowana osoba, w przyszłości, jeżeli dotychczasowa decyzja nieostateczna "uostateczni" się, będzie mogła skorzystać z prawa do wnioskowania o jej zmianę, gdyby zaszła ku temu potrzeba. Powyższe zagadnienie odgrywa istotną rolę w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że zaistniały specyficzne relacje międzyczasowe pomiędzy poszczególnymi rozstrzygnięciami w postępowaniu zwykłym odwoławczym względem decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...], a równoległym postępowaniem o zmianę decyzji. Jak już zasygnalizowano, odwołanie od decyzji o usługach opiekuńczych z dnia [...] maja 2020 r., [...] Kolegium rozpatrzyło [...] lipca 2020 r. (k. 64 akt sądowych). Od tej daty decyzja z dnia [...] maja 2020 r. stała się więc ostateczna. W niniejszej sprawie dotyczącej zmiany decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] Kolegium orzekało dopiero [...] sierpnia 2020 r. Organ odwoławczy podtrzymał więc stanowisko o zasadności odmowy zmiany decyzji z powodu jej nieostateczności w sytuacji, gdy na datę orzekania przez nie decyzja ta była już ostateczna. Komplikacje te dodatkowo przemawiają za tym, że rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji z powodu jej nieostateczności nie powinno się ostać w obrocie. Z tych wszystkich powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w punkcie I. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji wydanych w przedmiocie odmowy zmiany, które miały za przedmiot decyzję z dnia [...] maja 2020 r., [...] Jednocześnie w punkcie II. wyroku Sąd zdecydował o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem B. K. (reprezentującej A. B.), datowanym na [...] marca 2020 r. o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] Uczynił to kierując się nie tylko tym, że postępowanie o zmianę powinno podlegać umorzeniu ze względów proceduralnych (o czym wyżej), ale przede wszystkim uwzględnił zarzut pełnomocnika A. B. ustanowionego na etapie postępowania sądowego, który w sposób jednoznaczny w imieniu swojej mocodawczyni oświadczył w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. (k. 52 akt sądowych), że pismo podpisane przez B. K. z dnia [...] maja 2020 r. zatytułowane "wnioskiem zmianę decyzji" złożone wraz z odwołaniem, stanowiło element składający się na czynność zaskarżenia decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...] Rzeczywistą wolą skarżącej nie było wdrożenie postępowania nadzwyczajnego w kierunku zmiany tej decyzji. Uwzględniając powyższe wyjaśnienie pełnomocnika Sąd uznał, że wobec sprecyzowania przez skarżącą, że brak było z jej strony intencji zmiany decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...], postępowanie nadzwyczajne o zmianę wywołane pismem z dnia [...] maja 2020 r. należało umorzyć. Zdaniem Sądu w warunkach sprawy pismo z dnia [...] maja 2020 r. ("wniosek o zmianę decyzji") powinno było być potraktowane jako wyjaśnienia strony na potrzeby postępowania zwykłego odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących konieczności uwzględnienia w postępowaniu okoliczności zdrowotnych i potrzeb A. B. w kierunku rozszerzenia dotychczas przyznanych jej usług opiekuńczych Sąd wyjaśnia, że zarzutów tych w niniejszej sprawie nie mógł uwzględnić. Obie wydane i kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje miały wyłącznie wymiar proceduralny i dotyczyły tego, że złożono wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...], która była nieostateczna i z tego powodu nie mogła być zmieniona. Sprawa więc niejako nie "dojrzała" do etapu merytorycznej kontroli w kontekście zasadności poszerzenia usług opiekuńczych przysługujących A. B.. Organy nie wypowiadały się bowiem w ogóle w tym przedmiocie. Dodatkowo wskazać, że w tym zakresie Sąd nie mógł formułować żadnych wskazań, zwłaszcza, że pełnomocnik oświadczył, iż pismo [...] maja 2020 r. ("wniosek o zmianę decyzji") w istocie uzupełniało żądania odwołania, a nie było odrębnym formalnym żądaniem wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Końcowo Sąd zaznacza, że przyjęte w niniejszej sprawie ustalenia w najmniejszym stopniu nie ograniczają materialnych praw A. B.. Po pierwszej Sądowi wiadomym jest z urzędu, że A. B. zaskarżyła decyzję główną (decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2020 r., [...]), a sprawa sądowa nie jest jeszcze prawomocnie zakończona. Po wtóre wreszcie A. B. ma obecnie pełne prawo, aby wystąpić o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2020 r., [...], jeżeli uważałaby, że zaistniały ku temu przesłanki przemawiające za koniecznością rozszerzenia względem niej usług opiekuńczych. Decyzja z dnia [...] maja 2020 r. jest aktualnie decyzją ostateczną, więc żądanie jej zmiany może bez przeszkód podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Sąd sygnalizuje, że zmiana decyzji z zakresu pomocy społecznej może nastąpić z powodu zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej osoby potrzebującej (art. 106 ust. 5 u.p.s.). W wyroku nie rozstrzygano o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W tej kwestii w odrębnym postanowieniu rozstrzyga referendarz sądowy (zob.: art. 258-261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 46 akt sądowych).