II SA/Po 732/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania M. z siedzibą w G. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. W. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] odmawiającą dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika P. J.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu [...] października 2019 r. M. z siedzibą w G. W. złożyła wniosek w sprawie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika P. J. w związku z ukończeniem przez niego nauki (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Do wniosku załączono między innymi umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), świadectwo pracy P. J. na stanowisku ucznia mechanika pojazdów samochodowych (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz zaświadczenie wystawione przez Dyrektora W. Izby Rzemieślniczej w P. potwierdzające zdanie egzaminu czeladniczego w zawodzie mechanik pojazdów samochodowych przez P. J. (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Burmistrz, powołując się na art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm., dalej "P.o.") odmówił dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika P. J., zamieszkałego w G. W., w kwocie [...]zł (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 P.o. pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Natomiast młodociany pracownik musi ukończyć naukę zawodu i zdać egzamin czeladniczy (w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem) albo egzamin zawodowy (w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem). W motywach decyzji wskazano, że M.. z siedzibą w G. W. jako spółka osobowa nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2159), gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej wykonując pracę własną i wykorzystując własne kwalifikacje. Młodociany pracownik powinien zdać w takiej sytuacji egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną, a nie egzamin czeladniczy przed Izbą Rzemieślniczą w P.. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. M. k. z siedzibą w G. W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji (k. 6–8 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zarzuciła naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 2 lit. b P.o. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż ze względu na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2245 z późn. zm., dalej: "ustawa nowelizująca") w niniejszej sprawie powinna zostać zastosowania regulacja korzystniejsza dla adresata. W utrwalonym orzecznictwie na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji przyjęto, że przez zdanie egzaminu zgodnie z przepisami należy rozumieć zdanie egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów na podstawie, których funkcjonują komisje egzaminacyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., I OSK 271/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było przypadków, aby pracodawca niebędący rzemieślnikiem nie uzyskał dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, gdy ten zdał egzamin czeladniczy przed izbą rzemieślniczą. Na tej podstawie wskazano, że interpretacja przepisów po wejściu w życie nowej regulacji, to jest od dnia [...] września 2019 r., nie powinna ulec zmianie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (k. 16–19 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazało, że poprzednio obowiązująca regulacja w tym zakresie obowiązująca do [...] września 2017 r. znajdowała się w art. 70b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 z późn. zm.), zgodnie z którym "pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1". Następnie regulację o identycznej treści zawarto w art. 122 P.o., który w niezmienionym kształcie obowiązywał do [...] sierpnia 2019 r. Z powyższego wprost wynika, że doszło w dniu [...] września 2019 r. do zmiany merytorycznej treści przepisu regulującego kwestię dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Od wskazanego dnia organ wykonawczy gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika rozstrzygając tego typu sprawy powinien także wymagać potwierdzenia zdania właściwego egzaminu (czeladniczego albo zawodowego) w zależności od rodzaju pracodawcy, u którego młodociany pracownik był zatrudniony. Podkreślono, że M. k. z siedzibą w G. W. jako spółka osobowa nie jest rzemieślnikiem i z tego powodu P. J. miał obowiązek zdania egzaminu zawodowego, a nie czeladniczego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. k. z siedzibą w G. W. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jej uchylenie (k. 3–6 akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 122 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego błędną wykładnię w brzmieniu po nowelizacji z dnia 1 września 2019 r. oraz pominięcie i niezastosowanie w sprawie tego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji; art. 122 ust. 1 P.o. w zw. z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przyjęciem założenia, że pracodawca jest odpowiedzialny za skierowanie młodocianego pracownika na właściwy egzamin w sytuacji, gdy nie ma on wpływu na dokonany przez niego wybór rodzaju egzaminu oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do obowiązującego prawa i zasady pewności stanowionego prawa. W uzasadnieniu podkreślono, że umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego została zawarta z młodocianym pracownikiem, P. J., na okres od dnia [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r., a więc w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji. Z uwagi na ten fakt oraz brak przepisów przejściowych w znowelizowanej ustawie należy przyjąć interpretację korzystniejszą dla adresata przepisów. Jednocześnie odwołano się do zasady lex retro non agit wskazując, że skoro w dniu podpisywania umowy obowiązywała poprzednia regulacja, to powinna mieć ona zastosowanie także w czasie finalizowania umowy, czyli podczas składania wniosku o dofinansowanie oraz przystępowania do egzaminu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 19–20 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy podkreślić, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 122 ust. 1 P.o., który uległ zmianie z dniem [...] września 2019 r. wraz z wejściem w życie ustawy nowelizującej, w której nie zawarto przepisów przejściowych. Zgodnie z poprzednio obowiązującą regulacją w tym zakresie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1". Po nowelizacji art. 122 ust. 1 P.o. uzyskał następujące brzmienie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy; 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1". Skoro z dniem [...] września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego to organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, właściwie kierowały się treścią przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosując przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Niewątpliwie również brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2008 r. K 30/06, OTK-A 2006/10/149). Mając na względzie powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Poddając kontroli niniejszą sprawę wskazać należy, że cały cykl kształcenia młodocianego pracownika P. J. odbył się według stanu prawnego obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Umowa o pracę została zawarta na okres od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. Jedynie egzamin końcowy młodocianego pracownika potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, co nastąpiło w dniu [...] września 2019 r. Wobec powyższego należy uznać należy, że wszystkie czynności związane z kształceniem P. J. rozpoczęły się oraz zakończyły pod rządami prawa obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Aprobata stanowiska Kolegium oraz Burmistrza oznaczałaby, że cały cykl kształcenia zostałby poddany ocenie według przepisów nieobowiązujących w czasie, gdy zdarzenie to miało miejsce. Wówczas czynności dokonane w okresie od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. musiałyby zostać dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od [...] września 2019 r. Na tej podstawie, wobec braku przepisów przejściowych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla skarżącej, Sąd uznał, iż należy zastosować przepisy P.o. obowiązujące przed dniem [...] września 2019 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r., II SA/Po 196/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. III SA/Kr 558/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2019 r., III SA/Lu 266/19; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe jest również zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., II GSK 1691/12 i z dnia 16 października 2012 r., I FSK 1996/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że w sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych, w razie zmiany przepisów na mniej korzystne, należy rozważyć zastosowane normy względniejszej, zgodnie z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd uznał, że w sytuacji braku reguł intertemporalnych, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby spółka, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 P.o. zgodnie z przepisami obowiązującymi przed [...] września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego i otrzymania zwrotu kosztów kształcenia młodocianego pracownika P. J.. Należy podkreślić, że stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W tym przypadku doszło do kolizji zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. z zasadą sprawiedliwości społecznej ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 P.o., zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe według stanu prawnego sprzed [...] września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (Dz. U. Nr 60, poz. 278), jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. poz. 1644) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (Dz. U. poz. 1663). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 P.o. wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na kwotę [...]zł zasądzoną od organu złożył się koszt wpisu sądowego od skargi.