II SA/Po 605/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję

Prezydent Miasta [...] decyzją z 14 lutego 2022 r., nr [...] przyznał L. J. (dalej też jako skarżąca lub strona) usługi opiekuńcze w wymiarze 2 razy w tygodniu po 2 godziny dziennie i 1 raz w tygodniu po 3 godziny dziennie za odpłatnością 15% tj. godzina usługi za [...] zł. Następnie ten sam organ decyzją z dnia 30 października 2024 r. orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia 23 lutego 2022 r. w ten sposób, że pkt 3 otrzymał brzmienie, że w okresie od 1 listopada 2024 r. do dnia 30 kwietnia 2025 r. strona została częściowo zwolniona z odpłatności ustalonej w pkt 2 decyzji i ustalono odpłatność w wysokości [...] zł za każdą godzinę usługi. W pozostałym zakresie decyzja pozostawała bez zmian. Prezydent Miasta [...] decyzją z 8 stycznia 2025 r., nr [...] działając na podstawie art. 163, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572, dalej K.p.a.) w związku z art. 50 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm, dalej u.p.s.) oraz § 1, § 2, § 3 i § 5 uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, a także szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonywania takich usług (tj. Dz. Urz. Woj. [...]. z 2023r poz. [...] ze zm., dalej "uchwała") ponownie zmienił decyzję przyznającą usługi opiekuńcze z 23 lutego 2022 r., nr [...], w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2025 r. pkt 2 decyzji otrzymał brzmienie: odpłatność za świadczone usługi wynosi 40% ceny (kosztu) usługi. (Aktualnie cena 1 godz. usługi wynosi [...] zł, czyli odpłatność za 1 godz. usługi wynosi [...] zł). Odpłatność za świadczone usługi rozliczana będzie miesięcznie. Pozostałe postanowienia decyzji pozostawiono bez zmian. Organ poinformował, że do dnia 30 kwietnia 2025 r. strona jest częściowo zwolniona z ponoszeń odpłatności do wysokości [...] zł za 1 godzinę usługi. L. J. odwołała się od tej decyzji wskazując, że wnosi o zmniejszenie opłaty za jedną godzinę usługi z [...] zł na [...] zł. Skarżąca wskazała, że jest osobą w podeszłym wieku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód miesięczny wynosi [...] zł. Koszty stałe przeznaczane na czynsz i utrzymanie mieszkania, wyżywienie, leki i inne rachunki nie pozwalają jej na ponoszenie odpłatności w ustalonej przez organ wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją z 23 czerwca 2025 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną można zmienić lub uchylić na niekorzyść strony m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, sytuacji dochodowej lub osobistej strony albo pobrania nienależnego świadczenia. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium powołało się również na Rozporządzenie Rady Ministrów z 12 lipca 2024 r., zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł, uznając, że zostało ono prawidłowo ustalone w sprawie. Na podstawie Uchwały Rady Miasta [...] z 28 marca 2017 r. ustalono, że odpłatność za usługi opiekuńcze dla skarżącej wynosi 40% ceny usługi. Jednocześnie wskazano, że do 30 kwietnia 2025 r. nadal obowiązuje częściowe zwolnienie z odpłatności do kwoty [...]zł za godzinę. Ponieważ dochód skarżącej wynosi [...] zł, organ prawidłowo uznał, że spełnia ona warunki do korzystania z usług opiekuńczych przy odpłatności w wysokości 40% ceny usługi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. J. podała, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się obniżenia opłaty za usługi opiekuńcze do wysokości [...] zł za godzinę usługi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie dniu 11 grudnia 2025 r. Sąd zobowiązał organ do nadesłania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...], która została zmieniona decyzją nr [...] W odpowiedzi na wezwanie do Sądu przesłano decyzję z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...], tożsama z decyzją znajdująca się w nadesłanych uprzednio do sądu aktach administracyjnych (k. 42 akt sądowych i k. 43 akt administracyjnych). Na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc że sytuacja zdrowotna skarżącej pogorszyła się i zwiększono ilość godzin opiekuńczych z 9 do 19 tygodniowo. Pełnomocnik podniósł, że uchybienie SKO polegało na pominięciu w swoich rozważaniach § 3 uchwały RM [...] z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie warunków odpłatności przewidującego zmniejszenia odpłatności albo całkowitego zwolnienia z niej w sytuacjach szczególnych dotyczących świadczenia odbiorcy. Pełnomocnik oświadczył, że córka skarżącej nie mieszka z matką ale stara się jej pomagać. Poza córką skarżąca ma także syna, który nie utrzymuje z nią kontaktu, nie stawił się na 90 urodzinach matki. Skarżąca ma także wnuki co do których pełnomocnik nie ma szczegółowych wiadomości, poza tym, iż skarżąca mieszka w mieszkaniu należącym do wnuka, ale wnuk ten mieszka z rodziną na stałe w [...]. Pełnomocnik nie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 czerwca 2025 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 8 stycznia 2025 r., nr [...] zmieniającą decyzję tegoż organu z 23 lutego 2022 r., nr [...] w zakresie odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.), zwanej w skrócie "u.p.s.". W wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżąca została zobowiązana do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 40% ceny (kosztu) usługi tj. [...] zł za godzinę. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją zmieniającą pierwotnie wydaną w przedmiocie usług opiekuńczych decyzję z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...] skierowaną do skarżącej. Zmiana decyzji została dokonana kilkukrotnie na przestrzeni lat, w zakresie określenia wysokości odpłatności za godzinę usługi opiekuńczej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje kwestia zasadności przyznania skarżącej usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Natomiast w myśl art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Skarżąca stoi na stanowisku, że wydając zaskarżoną decyzję organy powinny uwzględnić, że spełnia ona przesłanki obniżenia jej opłaty za przyznane usługi opiekuńcze. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii na obecnym etapie sprawy nie było jednak możliwe z uwagi na brak zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przez organy. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.) Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była decyzja zmieniająca wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczące przyznania usług opiekuńczych. Jak wynika uzasadnienia tak zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, przedmiotem zmiany miała być decyzja Prezydenta Miasta [...] z 23 lutego 2022 r., nr [...] przyznano skarżącej usługi za odpłatnością 100% ze wskazaniem, że koszt godziny usługi wynosić będzie [...] zł., następnie zmieniona decyzją z 30 października 2024 r., poprzez częściowe zwolnienie skarżącej z odpłatności ustalonej w pkt 2 decyzji i ustalono odpłatność w wysokości [...] zł za 1 godzinę usługi. Tymczasem w aktach administracyjnych nie odnaleziono decyzji z dnia 23 lutego 2022 r., a jedynie decyzję o tym samym numerze co podawany przez organ ale datowaną na 14 lutego 2022 r. W decyzji tej ustalono odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 15% ceny koszu usługi, ze wskazaniem, iż aktualnie cena usługi wynosi [...] zł za godzinę, co skutkuje odpłatnością adresata decyzji w wysokości [...] zł za godzinę usługi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do przedłożenia zmienianej decyzji z 23 lutego 2022 r., organ nadesłał decyzję o tym samym numerze ([...]), jednak datowaną na 14 lutego 2022 r. i tożsama z opisana powyżej decyzja znajdującą się w aktach sprawy administracyjnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja z dnia 23 lutego 2022 r. nie mogła być tożsama z decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., mimo nadania obu rozstrzygnięciom tego samego numeru. Brak w aktach sprawy decyzji z dnia 23 lutego 2022 r. oznacza zatem, że organy dokonywały oceny i weryfikacji decyzji zmieniającej bez możliwości ustalenia rzeczywistej treści rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę kolejnych zmian. W konsekwencji nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości działania organów ani ocena rzetelności prowadzonego przez nie postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że brak kompletnych akt administracyjnych, w szczególności brak dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uniemożliwia sądowi przeprowadzenie skutecznej kontroli legalności decyzji administracyjnej. Akta sprawy powinny zawierać pełny materiał dowodowy pozwalający na odtworzenie toku rozumowania organu oraz weryfikację prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych. Braki w tym zakresie obciążają organ administracji, a nie stronę postępowania (zob. m.in. Wyrok NSA z 18.9.2025 r., II OSK 1925/24, dost. CBOSA). Szczególnego znaczenia wobec tego nabiera w sprawie okoliczność, iż pomimo wezwania Sądu do przedłożenia decyzji z dnia 23 lutego 2022 r., organ I instancji, któremu Kolegium przekazało do wykonania zarządzenie Sądu, nadesłał decyzję opatrzoną tym samym numerem, jednak wydaną w dniu 14 lutego 2022 r. Tym samym organ nie wykonał zobowiązania Sądu, a brak ten uniemożliwił Sądowi dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia decyzji Kolegium budzi przy tym graniczącą z pewnością wątpliwość, co do tego czy organ ten w ogóle zapoznał się ze zmienianą decyzją Prezydenta Miasta [...] z 23 lutego 2022 r. Kolegium wskazało bowiem, iż decyzją tą przyznano usługi opiekuńcze za odpłatnością 100%, to jest [...] zł, podczas gdy taka cena jednej godziny usług opiekuńczych obowiązywała w Mieście [...] na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 lutego 2025 r. zmieniająca uchwałę w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania a także szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonanych usług, od 13 marca 2025 r., a więc nie mogła zostać uwzględniona w rozstrzygnięciu decyzji z 23 lutego 2022 r., kiedy to obowiązywała cena jedn j godziny usług opiekuńczych wynoszącą [...] zł ustalona w uchwale Rady Miasta [...] Nr, z dnia 28 marca 2017 r., [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania w jej pierwotnym brzmieniu. Powyższe uchybienia należy ocenić również przez pryzmat zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określonej w art. 8 § 1 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji przy niekompletnych aktach administracyjnych narusza standard rzetelnego postępowania administracyjnego i pozbawia stronę gwarancji należytej ochrony jej praw. Brak podstawowego dokumentu źródłowego uniemożliwia bowiem zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu zweryfikowanie prawidłowości działania organu, a samą kontrolę instancyjna sprawowana przez SKO czyni co najmniej pozorną. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2025 r., nr [...]. Rzeczą organu przy rozpoznaniu odwołania do decyzji zmieniającej uprzednią decyzję ostateczna będzie przede wszystkim zapoznanie się z decyzją zmienianą i zweryfikowanie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy zgodności z prawem dokonanej w decyzji organu I instancji zmiany decyzji ostatecznej. W zaistniałej sytuacji procesowej przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do argumentacji podnoszonej w skardze oraz przez występującego na rozprawie pełnomocnika procesowego strony skarżącej.