II SA/Po 222/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2026 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 2 stycznia 2026 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 4 listopada 2025 r. w przedmiocie uzupełnienia z urzędu decyzji Burmistrza z 28 października 2025 r. Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. W stosunku do skarżącej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza, która zobowiązywała ją do ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki – A. R. – w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Postępowanie to zostało zwieńczone decyzją z 28 października 2025 r., którą dokonano zmian w zakresie wysokości opłat, jakie ma ponosić. Decyzja zmieniająca została doręczona skarżącej 31 października 2025 r. Postanowieniem z 4 listopada 2025 r. Burmistrz, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: K.p.a.), uzupełnił ww. decyzję w ten sposób, że w jej sentencji dodał pkt 4. w następującym brzmieniu: "Odmówić częściowego zwolnienia z odpłatności i ustalenia opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie począwszy od października 2025 r. Pani B. M. za pobyt Pani A. R. przebywającej w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...], [...]". Postanowienie zostało opatrzone pouczeniem odnoszącym się do treści art. 111 § 2 K.p.a. Postanowienie uzupełniające decyzję Burmistrza zostało doręczone skarżącej 17 listopada 2025 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w piśmie z 13 listopada 2025 r., nie wiedząc wówczas o wydanym postanowieniu. Z tego względu, po doręczeniu jej ww. postanowienia, skarżąca dnia 26 listopada 2025 r. wniosła pismo zatytułowane: "Odwołanie od decyzji [...] – postanowienia z dnia 4 listopada 2025 r.". W treści tego pisma zakwestionowała decyzję Burmistrza zmieniającą decyzję o zobowiązaniu jej do ponoszenia odpłatności za pobyt A. R. w DPS w [...], uwzględniając przy tym treść nadaną tejże decyzji postanowieniem z 4 listopada 2025 r. W dalszej części tego pisma, skarżąca odnosi się do zagadnień merytorycznych, które jej zdaniem, czynią zaskarżoną decyzję niezasadną. Postanowieniem z 2 stycznia 2026 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza o uzupełnieniu decyzji zmieniającej. Kolegium wyjaśniło, że na postanowienie wydane w trybie art. 111 K.p.a. nie przysługuje zażalenie, dlatego było ono niedopuszczalne. Jest to zatem niedopuszczalność przedmiotowa, przez co zasadne było wydanie postanowienia z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. B. M. w skierowanej do tutejszego Sądu skardze na powyższe postanowienie Kolegium zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 127 § 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy skarżąca wniosła odwołanie, a nie zażalenie od postanowienia uzupełaniającego pierwotną decyzję; 2) art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie do odwołania; 3) przepisów prawa polegające na nierozważeniu, iż strona w przypadku doręczenia uzupełnienia decyzji po wniesieniu środka odwoławczego – odwołania – ma ustawowe prawo do wniesienia odwołania również od części decyzji, doręczonej później. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów. W motywach skargi podniosła, że nie rozumie zaskarżonego postanowienia, ponieważ nigdy nie wniosła zażalenia. Skarżąca wyjaśniła, że w reakcji na postanowienie z 4 listopada 2025 r. wniosła odwołanie, w którym kwestionuje decyzję organu I instancji uzupełnioną o treść dodaną postanowieniem. Intencją skarżącej nie było osobne kwestionowanie postanowienia. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia SKO stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza w przedmiocie uzupełnienia jego własnej decyzji. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jedną z zasad szeroko rozumianego administracyjnego postępowania odwoławczego jest to, że zażalenie przysługuje stronie postępowania, kiedy K.p.a. tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). W przepisie K.p.a. musi być mowa wprost, że na postanowienie przysługuje zażalenie. To oznacza, że jeżeli w przepisie procesowym nie ma mowy o prawie do wniesienia zażalenia, środek ten nie przysługuje. Postanowienia niezaskarżalne zażaleniem podlegają za to kontroli instancyjnej dopiero przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji (art. 142 K.p.a.). Jak wynika art. 111 K.p.a. ustawodawca nie wprowadził możliwości wniesienia zażalenia ani na postanowienie o uzupełnieniu decyzji, ani na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Podkreśla się, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu uzupełnionego. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. W szczególności zaś dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Ponadto z uwagi na to, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji "podstawowej", nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 584/25 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą wydania przez Burmistrza postanowienia 4 listopada 2025 r. uzupełniającego decyzję zmieniającą był wspominany wyżej przepis art. 111 § 1 K.p.a. Organ I instancji zastosował ten przepis z urzędu i uzupełnił wydaną przez siebie decyzję administracyjną. W postanowieniu tym Burmistrz zawarł ponadto stosowne pouczenie, w myśl którego w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 K.p.a.). W reakcji na to postanowienie oraz pouczenie w nim zawarte, skarżąca wniosła pismo procesowe ("zatyt. "odwołania"), którym zakwestionowała decyzję organu I instancji uzupełnioną o treść wynikającą z postanowienia z 4 listopada 2025 r., bowiem tym postanowieniem nadano decyzji Burmistrza ostateczną treść. Uzasadnienie tego pisma procesowego koncentruje się na rozstrzygnięciu sprawy głównej, a nie na kwestionowaniu postanowienia. Skarżąca nie zaskarżyła osobno postanowienia. Podniosła ona jedynie to, że decyzja "wzbogacona" o rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu nie może się ostać w obrocie prawnym. Nie ma wątpliwości, że skarżąca prawidłowo zrozumiała treść pouczenia, iż nie przysługuje jej zażalenie na postanowienie uzupełniające decyzję, tylko istnieje możliwość wniesienia odwołania, którego termin rozpoczyna swój bieg na nowo od momentu doręczenia jej postanowienia, aby w tymże odwołaniu zakwestionować całość rozstrzygnięcia organu I instancji. Zrozumienie tego pouczenia wynika nie tylko z twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze, ale przede wszystkim z redakcji pisma procesowego z 26 listopada 2025 r. i metodyki działania skarżącej. Uznać zatem należy, że Burmistrz błędnie uznał to pismo za zażalenie, a SKO błędnie uczyniła je środkiem odwoławczym kwestionującym postanowienie. Administracyjne postępowanie odwoławcze zawsze jest inicjowane "na wniosek" strony. Tym wnioskiem jest oczywiście środek odwoławczy. Jeżeli zatem taki środek nie został złożony, to organ odwoławczy nie ma prawa podejmować żadnych działań procesowych. Działania skarżącej odznaczają się przemyślanym działaniem – jej pismo procesowe z 26 listopada 2025r. miało na celu zwalczenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, które zostało uprzednio uzupełnione postanowieniem. Skarżąca zakwestionowała zatem decyzję, a nie postanowienie, jako osobny indywidualny akt administracyjny. Zatem jej intencją było uzupełnienie odwołania, skoro organ I instancji uzupełnił wydaną przezeń decyzję, którą skarżąca kwestionowała odwołaniem. Sposób rozumowania SKO jest zatem błędny. W sposób nieuprawniony uznano ww. pismo skarżącej za zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy – w sposób nieuprawniony zastosowano art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania sądowego, ponieważ skarżąca korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skarżąca z mocy prawa jest zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a skoro nie korzystała z pomocy pełnomocnika, nie było podstaw do orzekania w tej materii.