II SA/Po 531/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwce 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), a także art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), nałożył na T. A. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: J. , arkusz mapy [...], działka nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. T. A. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od wskazanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została zwrócona do nadawcy z adnotacją operatora pocztowego "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z tym na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. korespondencję uznano za doręczoną w dniu [...] kwietnia 2019 r. i pozostawiono w aktach sprawy. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu [...] maja 2019 r. Odwołanie złożone przez pełnomocnika strony w dniu [...] lipca 2019 r. należało zatem uznać za złożone po upływie 14-dniowego terminu do jego złożenia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie – niezależnie od przyczyn, które to spowodowały – powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze z dnia [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. A. wskazał, że organ I instancji przy doręczaniu mu korespondencji pominął, że w dniu [...] października 2016 r. udzielił pełnomocnictwa ogólnego J. L., wpisanemu na listę doradców podatkowych pod numerem [...]. Dodatkowo skarżący wskazał, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie, albowiem zostało wydane w terminie otwartym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że skargą z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało objęte zarówno postanowienie z dnia z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jak również postanowienie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 530/20. W niniejszej sprawie poza granicami rozpoznania sprawy były więc zarzuty skargi dotyczące prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania – które – z uwagi na odmienny przedmiot obydwu postępowań sądowych – nie zostały ujęte w części historycznej niniejszego wyroku. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, a dotyczącego wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji bezpośrednio skarżącemu, zamiast ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi, co w przypadku zasadności zarzutu musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., wskazać należy, że jest on niezasadny. Z akt sprawy nie wynika – a i skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na tę okoliczność – aby skarżący zawiadomił organ I instancji o ustanowieniu pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć decyzję w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb J., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "J. P." w P., kończącą postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] Przedłożone na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnictwo ogólne dla doradcy podatkowego J. L. – abstrahując od braku dowodu na jego przekazanie organowi I instancji – zostało zgłoszone Ministrowi Finansów na podstawie art. 138d ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) i udzielone przez skarżącego wyłącznie do działania we wszystkich sprawach podatkowych oraz w innych sprawach należących do właściwości organów podatkowych lub organów kontroli skarbowej, co jasno wynika z części C formularza PPO-1 (k. 2 akt adm. organu odwoławczego). Opłata (renta) planistyczna jest natomiast należnością budżetową ustalaną przez właściwego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta działającego jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji, nie zaś jako organ podatkowy. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącemu było prawnie skuteczne. Powyższa konkluzja umożliwia przejście do rozważań odnoszących się do dochowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dnia od daty jej doręczenia. Podkreślenia wymaga, że termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że odwołanie wniesione po jego upływie jest bezskuteczne. Przepis ten określa także datę początkową, od której ów termin rozpoczyna bieg - jest nią data doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 44 K.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. osobom fizycznym w miejscu ich zamieszkania lub pracy albo za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu – uw. Sądu), operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Sąd wyjaśnia, że przewidziana w art. 44 K.p.a. instytucja doręczenia zastępczego pism rodzi domniemanie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało skutecznie doręczone jego adresatowi. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki, jak doręczenie właściwe pisma adresatowi. Innymi słowy, instytucja fikcji doręczenia w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała jednakże możliwość odbioru przesyłki, ale z niej nie skorzystała. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została skarżącemu prawidłowo przesłana na adres zamieszkania wskazany w skardze (ul. [...] [...]). Przesyłka polecona zawierająca tę decyzję o nr nadawczym [...] nadana została przez organ w dniu [...] kwietnia 2019 r. w placówce pocztowej P. [...]. Zgodnie z adnotacjami na kopercie, przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r., a powtórne awizo miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. zwrócono ją do nadawcy, jako niepodjętą z placówki pocztowej. Na załączonym do przesyłki zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje analogiczna adnotacja doręczyciela, że przesyłki nie doręczono, pozostawiono ją w Urzędzie Pocztowym nr [...] na okres 14 dni, o czym w dniu [...] kwietnia 2019 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni, pismo awizowano powtórnie w dniu [...] kwietnia 2019 r., a następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. przesyłka została zwrócona do nadawcy, gdyż adresat nie podjął awizowanego pisma (k. 81 akt adm. organu I instancji). W tej sytuacji, na mocy art. 44 § 4 K.p.a., przesyłkę tę uznano za skutecznie doręczoną w dniu [...] kwietnia 2019 r. i od tego dnia rozpoczął się 14-dniowy bieg terminu do wniesienia odwołania. Co przy tym istotne, ani na etapie postępowania odwoławczego, ani na etapie postępowania sądowego skarżący nie podejmował prób obalenia domniemania doręczenia przesyłki, które jest możliwe, jeśli adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością, podnosząc wyłącznie argumenty przemawiające – jego zdaniem – za zasadnością przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione w dniu [...] lipca 2019 r., o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie, w której nadano odwołanie (k. 1 akt adm. organu odwoławczego), słusznie organ odwoławczy uznał, że zostało ono złożone z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia przedwcześnie wyjaśnić należy, że analiza treści art. 58 i art. 134 K.p.a. prowadzi do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wniosku, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Brak jest natomiast wymogu, aby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania mogło zostać wydane dopiero po nieskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do dokonania tej czynności, bądź po wydaniu orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny. Takich przesłanek nie można zrekonstruować na podstawie treści art. 134 K.p.a. Zasady ekonomiki procesowej wynikające z art. 12 K.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczają zatem wydanie tych postanowień jednocześnie, a nawet ich połączenie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1565/20, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało wydane co prawda tego samego dnia co postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jednakże jest postanowieniem późniejszym, o czym świadczy zarówno chronologia akt sprawy, jak i następujące po sobie numery wydanych postanowień – nr [...] i [...] (sygnatura akt zaskarżonego postanowienia jest wyższa niż sygnatura akt postanowienia o przywróceniu terminu). Z uwagi na fakt, że zarówno postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jak i postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania mają charakter ostateczny, gdyż nie przysługuje od nich zażalenie (art. 134 K.p.a.), wydanie ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, umożliwiało organowi odwoławczemu wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bez względu na otwarty termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zarzut strony w tym zakresie był więc niezasadny. Końcowo powtórzyć należy, że wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wobec wcześniejszego wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, organ nie bada powtórnie przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a. Wobec tego argumentacja skarżącego dotycząca powodów uchybienia terminowi nie mogła mieć znaczenia przy kontroli przedmiotowego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.