II SA/Po 492/20

Dnia 8 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

II SA/Po 492/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i P. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], znak [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb [...], położonej w [...] przy [...], działając na podstawie art., 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U.2020.256 dalej k.p.a.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2020.293, dalej u.p.z.p.) umorzyło postępowanie odwoławcze wobec E. i P. B., G. i J. K., B. i Z. W., A. M., D. S., K. B., Z. R., L. P., G. i P. P., E. i M. D., W. Ś.. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2019r. Prezydent Miasta [...] wydal decyzję, którą ustalił na rzecz spółki [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej też jako spółka, skarżąca lub strona) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy [...]. Z treścią decyzji nie zgodzili się M. i P. K., którzy w przepisanym terminie wnieśli odwołanie. M. i P. K. stwierdzili, iż nie zgadzają się z treścią decyzji, zarzucają organowi pierwszej instancji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenie ładu przestrzennego omawianego rejonu. Ponadto zarzucają naruszenie przepisów rozporządzenia wykonawczego w tym przede wszystkim niewłaściwe wyznaczenie wysokości planowanego budynku, przedłożenie nieczytelnej i nieaktualnej mapy stanowiącej załącznik graficzny. W związku z tymi naruszeniami skarżący zwracają uwagę na naruszenie przepisów procesowych w tym zwłaszcza art. 7 k.p.a. przez brak prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, naruszenie art. 8, 11 i w konsekwencji art. 107§ 3 k.p.a.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli ponadto E. i P. B., G. i J. K., B. i Z. W., A. M., D. S., K. B., Z. R., L. P., G. i P. P., E. i M. D. oraz W. Ś., Podali, iż nie zgadzają się na realizację planowanego przedsięwzięcia. SKO umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do osób wymienionych w rozstrzygnięciu, a to: E. i P. B., G. i J. K., B. i Z. W., A. M., D. S., K. B., Z. R., L. P., G. i P. P., E. i M. D. oraz W. Ś. uznając, iż odwołanie nie pochodzi od stron postępowania. Kolegium uwzględnio odwołanie M. i P. K. i działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że planowana inwestycja znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe po łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz za-gospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, b) teren ma dostęp do drogi publicznej, c) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, d) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, e) decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. SKO wskazało, iż organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej przepisami rozporządzenia, której wyniki posłużyły temu organowi do określenia warunków pod adresem inwestycji. Z analizy wynika, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczo-garażową, wielorodzinna, nieliczna zabudowa handlowo- usługowa. W badanym obszarze znajdują się ponadto budynki oświaty, przebiegają tory kolejowe, położony jest cmentarz, organ wskazał ponadto, iż większość obszaru położonego w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbudowana, stanowią go głównie tereny rolnicze i działki z zielenią nieurządzoną. Obszar analizowany, wyznaczono w odległości wynoszącej 51 m od granic terenu objętego wnioskiem, badaniem objęto obszar ulicy [...], [...] [...], osiedle [...], [...]. W trakcie przeprowadzonej analizy organ wskazał nieruchomości przyjęte do analizy w układzie tabelarycznym, określił, iż średni procent zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 29,6% ( mieści się w granicach od 2% do 64%), średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 31m (z tolerancją 20% daje wartości od 25 - 37m). W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje jednolita linia zabudowy, budynki usytuowanie są w odległości od 4 do 22m od linii rozgraniczającej ulicę. Budynek przy [...] położony jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi w budynkach najbliżej położonych wynosi maksymalnie 9m, mieszkalnych wielorodzinnych (znajdujących się w dalszej odległości od planowanej inwestycji) wynosi 18m, budynki usług oświaty natomiast posiadają wysokość maksymalnie 24m. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i stromymi o zróżnicowanej geometrii dachów i o kątach nachylenia połaci od ok. 20° do 45°. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną w postaci tekstowej, analiza sporządzona jest w sposób wysoce ogólny, organ nie przypisuje konkretnych wartości konkretnym nieruchomościom, na załączniku graficznym naniósł jedynie wysokości budynków, oznaczył linię zabudowy, załącznik sporządzony jest w mało czytelnej formie graficznej, często w nieczytelnej. Do tego, jak wykazało postępowanie, a wynika to także z treści odwołania, załącznik graficzny nie zawiera, wbrew twierdzeniu organu, aktualnego stanu zagospodarowania choćby najbliższego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium sporządzona analiza urbanistyczna w postaci tekstowej zawiera tabelę z nieruchomościami podlegającymi analizie, parametry zabudowy opisane są w sposób ogólny, parametry nie są przypisane do poszczególnych nieruchomości, brak jest szczegółowego opisu zagospodarowania działki objętej wnioskiem, nie wskazano, jaki rodzaj zabudowy istnieje na działce nr [...] i jakie dokładnie są parametry tej zabudowy. Na załączniku graficznym analizy urbanistycznej ograniczono się do wskazania rodzaju zabudowy, nie naniesiono na nim jakichkolwiek parametrów zabudowy, ograniczono się wyłącznie do wskazania linii zabudowy. Z załącznika graficznego oraz z analizy w postaci tekstowej nie wynika, jaką wielkość obszaru analizowanego przyjęto w tej sprawie. Zarówno treść sporządzonej analizy tekstowej i graficznej, jak i w konsekwencji ustalenia zaskarżonej decyzji całkowicie wymykają się spod kontroli organu odwoławczego i to zarówno w sytuacji braku opisu parametrów inwestycji objętej wnioskiem oraz ustalenia tych parametrów w zaskarżonej decyzji opisanych jako - bez zmian. SKO w uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, czy w ogóle konieczne jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na żłobek. Kolegium, powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., podało że warunków zabudowy nie ustala się dla określonych robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Komentowana norma dotyczy robót budowlanych, dlatego przyjąć trzeba, ze decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonaniem robót budowlanych. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym dokładnie będzie polegała zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele oświaty - żłobek. Z akt sprawy, a zwłaszcza z pisma spółki z dnia [...] lutego 2019r. wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nastąpi bez wykonywania robót budowlano-remontowych. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, a podjęte rozstrzygnięcie co do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele oświaty - żłobek, jest co najmniej przedwczesne, bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają mieć one charakter i czy uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowane zamierzenie po pierwsze obejmuje wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, po drugie, a także czy dotyczy budynku powstałego w ramach samowoli budowlanej oznacza, ze nie rozważono w sposób należyty istnienia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. SKO zleciło wyjaśnienie ww. kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Podkreśliło także konieczność ponownego sporządzenia analizy. Zdaniem Kolegium wydana decyzja o warunkach zabudowy narusza art. 7 i 77 k.p.a. bowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jej uzasadnienie narusza wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Spółka [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła do WSA w Poznaniu sprzeciw od decyzji Kolegium, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przy jednoczesnym powoływaniu się na nieistniejący stan faktyczny, ewidentnie w ocenie skarżącej skopiowany z uzasadnienia innej decyzji. Uzasadniając sprzeciw spółka wywiodła, że ponad połowa decyzji Kolegium odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego. Planowana przez spółkę inwestycja dotyczy budowy akademika, zaś SKO wypowiada się co do budowy żłobka. Nadto SKO odnosi się do zmiany zagospodarowania, a inwestor planuje zupełnie nową inwestycję. Zdaniem spółki przeniesienie na organ I instancji obowiązku poczynienia ww. ustaleń nie może być uznane za prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a Nie wiadomo bowiem w jakim zakresie decyzja SKO odnosi się do planowanej przez inwestora budowy akademika, a w jakiej do budowy żłobka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], znak [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z przepisem art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W omawianej sprawie dokonanie sądowej kontroli prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu okazało się niemożliwe, bowiem jej uzasadnienie kontroli takiej się wymyka. Jak słusznie wskazała sprzeciwiająca spółka ponad połowa uzasadnienia decyzji Kolegium odnosi się do zupełnie innego, niż występujący w sprawie, stanu faktycznego. Planowana przez spółkę inwestycja dotyczy budowy akademika, zaś SKO wypowiada się co do budowy żłobka. Nadto SKO odnosi się do zmiany zagospodarowania, a inwestor planuje zupełnie nową inwestycję. Nie wiadomo zatem, w jakim zakresie decyzja SKO odnosi się do planowanej przez inwestora budowy akademika, a w jakiej do budowy żłobka. Podniesione w uzasadnieniu decyzji kwestie dotyczące analizy urbanistycznej nie mogą zostać uznane za wiążące, skoro z uwagi na dalsze rozważania na temat żłobka trudno ocenić, czy odnoszą się do sprawy akademika, czy również zostały "skopiowane z innej sprawy". W tej sytuacji zarzuty podniesione w sprzeciwie - naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przy jednoczesnym powoływaniu się na nieistniejący stan faktyczny okazały się w pełni uzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji, przy uwzględnieniu rzeczywistego stanu faktycznego. W zaistniałym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.