II SA/Po 448/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia 20 września 2022 r., w przedmiocie odmowy przedłużenia studiów doktoranckich postanawia: odrzucić skargę.

Pismem datowanym na 23 kwietnia 2026 r., A. D. skierował bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na dwa akty oraz na bezczynność organów Uniwersytetu (dalej także U[...]), w tym między innymi na decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] z dnia 20 września 2022 r., którą odmówiono mu przedłużenia na jego wniosek IV roku studiów doktoranckich [...] na Wydziale [...]. W skardze zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję z dnia 20 września 2022 r., wskazując, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, bowiem w toku postępowania administracyjnego nie miał on dostępu do kluczowych dowodów mających istotny wpływ na ocenę legalności decyzji. W skardze zawarto także wniosek o przyznanie skarżącemu prawa pomocy poprzez zwolnienie go z kosztów sądowych oraz ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) stanowiącego, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazał 23 kwietnia 2026 r. Rektorowi [...]. W dniu 21 maja 2026 r. Rektor [...] przekazał tut. Sądowi nieuporządkowane akta sprawy wraz z kopią skargi i odpowiedzią na skargę, zaś w dniu 25 czerwca 2026 r. wykonując wezwanie Sądu organ przekazał uporządkowane, trwale połączone i ponumerowane akta sprawy. W odpowiedzi na skargę na decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu z dnia 20 września 2022 r. Rektor [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż akt ten stanowił akt wewnętrzny uczelni nie podlegający kognicji sądu administracyjnego. Po wpływie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy zarządzono rozdzielenie spraw w ten sposób, iż pod sygn. II SA/Po 448/26 zarejestrowano sprawę ze skargi na decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu z dnia 20 września 2022 r., w przedmiocie odmowy przedłużenia skarżącemu IV roku studiów doktoranckich, pod sygn. II SA/Po 449/26 sprawę ze skargi na uchwalę Rady Naukowej [...] z dnia 28 września 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy wyznaczenia promotora dla A.D. , zaś pod sygn. II SAB/Po 144/26 sprawę ze skargi na bezczynność Rady Naukowej [...] w przedmiocie wyznaczenia promotora pracy doktorskiej dla A. D.. W dniu 9 czerwca 2026 r. skarżący wykonując zarządzenie przewodniczącego Wydziału uzupełnił brak formalny skargi poprzez podpisanie jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedzać musi analiza dopuszczalności takiej skargi. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest zaś pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 3 § 2 P.p.s.a. wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, bezczynność lub przewlekłość, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Dalej wskazać należy, iż jak wynika z przekazanych tut. Sądowi akt administracyjnych skarżący przyjęty został jako stypendysta uczelni na I rok stacjonarnych studiów doktoranckich w roku akademickim [...] na Wydziale [...] (decyzja Retora [...] z 7 września 2018 r., k. 45 akt administracyjnych). W związku z powyższym w niższej sprawie znajdą zastosowanie nie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 z późn. zm.), lecz przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669 z późn. zm., dalej: ustawa wprowadzająca). W myśl art. 279 ust. 1 ustawy wprowadzającej studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim [...] prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r., przy czym z dniem 6 września 2023 r. zmieniono ten termin na 31 grudnia 2024 r. Wskazane wyżej przepisy dotychczasowe to przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz przyjęte w oparciu o delegację zawartą w art. 201 ust. 1 tej ustawy rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Przywołane powyżej rozporządzenie w § 7 ust. 1 stanowiło, iż kierownik studiów doktoranckich, na wniosek doktoranta, może przedłużyć okres odbywania studiów doktoranckich, zwalniając jednocześnie doktoranta z obowiązku uczestniczenia w zajęciach, w przypadku konieczności prowadzenia długotrwałych badań naukowych realizowanych w ramach tych studiów, łącznie nie dłużej niż o 2 lata, zaś § 6 tego samego rozporządzenia stanowił, iż kierownik jednostki organizacyjnej uczelni albo dyrektor jednostki naukowej rozpatruje zastrzeżenia doktorantów do rozstrzygnięć kierownika studiów doktoranckich w sprawach, o których mowa w § 4 pkt 2 i 3 oraz § 7. Jednocześnie art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r. wskazywał, iż do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z treści art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r. wynika zasada, że w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Na tle tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych orzecznictwo dokonało podziału rozstrzygnięć organów uczelni na akty wewnątrzzakładowe i zewnętrzne (który to podział został przyjęty w doktrynie prawa). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają - akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Natomiast akty wewnętrzne są związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, i dotyczą jednostronnego działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego, które nie wypływają na sam byt tego stosunku (tym samym nie wymagają wydania indywidualnej decyzji administracyjnej i nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższe kryteria przedmiotowego podziału zasadniczo są akceptowane w judykaturze. W art. 197 ust. 4 tej Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r. wskazano, iż doktoranci, którzy nie wywiązują się z obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 2 tego samego artykułu, mogą zostać skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich, decyzję o skreśleniu podejmuje kierownik studiów, przy czym w myśl ust. 5 od decyzji, o której mowa w ust. 4 (a więc o decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich), służy odwołanie odpowiednio do rektora albo dyrektora jednostki naukowej prowadzącej studia. Decyzja rektora albo dyrektora jednostki jest ostateczna. Łączne odczytanie powyższych przepisów pozwala na przyjęcie, iż prawodawca odróżnia wydawane przez kierownika studiów decyzje stanowiące akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków doktoranta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego i mające co za tym idzie charakter decyzji administracyjnych, do których nakazuje stosować przepisy K.p.a., od rozstrzygnięć tegoż kierownika studiów o charakterze wewnętrznym związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego doktoranta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego), a dotyczą jedynie przebiegu studiów, do których zalicza rozstrzygnięcia wskazane w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich, w stosunku do których nie używa określenia decyzja lecz właśnie jedynie "rozstrzygnięcie" oraz nie przewiduje zaskarżania ich odwołaniem, a jedynie wewnątrzzakładową weryfikację ich trafności w drodze wniesienia niesformalizowanego zastrzeżenia. Co za tym idzie za podlegające kognicji sądu administracyjnego uznać należy jedynie te decyzje kierownika studiów doktoranckich, które ustawodawca wprost określa tą nazwą i nakazuje stosowanie do nich przepisów K.p.a. A contrario nie podlegają kognicji sądu administracyjnego rozstrzygnięcia takie jak zaskarżone, a dotyczące zgody na przedłużenie studiów doktoranckich. Tego rodzaju rozstrzygnięcie samodzielnie nie pozbawia bowiem danej osoby statutu doktoranta i nie rodzi jakichkolwiek skutków "na zewnątrz" to jest poza uczelnią. Kwestionowany przez skarżącego akt kierownika studiów doktoranckich skierowany był bowiem na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy doktorantów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt kierownika studiów doktoranckich. Ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, jak wskazano powyżej, wyraźnie przewiduje, w jakich sytuacjach w indywidualnych sprawach studentów wydaje się decyzję administracyjną. Forma ta jest zastrzeżona do decyzji o skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich (art. 197 ust. 4), a nie do innych aktów podejmowanych w związku z procesem nauczania w toku studiów, bez wpływu na byt stosunku zakładowego, które sam prawodawca nazywa rozstrzygnięciami.. Stąd też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jako wywiedziona w sprawie, która nie należy do właściwością sądu administracyjnego(por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., sygn. I OSK 1583/12, z 24 listopada 2020 r., sygn. I OSK 2125/20, z 14 listopada 2018 r., sygn. I OSK 3854/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 81/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2023 r., sygn. III SA/Gd 853/22 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż nawet przy przyjęciu odmiennej koncepcji dopuszczającej zaskarżanie do sądu administracyjnego rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy przedłużenia złożona w niniejszej sprawie skarga podlegałaby odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, przy czym w myśl § 2 tego samego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wymogowi temu skarżący nie sprostał, albowiem wywiódł skargę na nazwane decyzją rozstrzygnięcie Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] z dnia 20 września 2022 r., którym odmówiono mu przedłużenia na jego wniosek IV roku studiów doktoranckich [...] na Wydziale [...], a więc organu I instancji bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w odpowiednich przepisach, to jest bez wywiedzenia zastrzeżenia o jakim mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich. Podkreślić przy tym trzeba, iż adresat rozstrzygnięcia z 20 września 2022 r. o możliwości wniesienia takowego zastrzeżenia został w tymże rozstrzygnięciu pouczony. Brak wyczerpania środków zaskarżenia poprzez wniesienia zastrzeżenia dodatkowo przesądza zatem o niedopuszczalności wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 58 § 6 P.p.s.a. Wobec ustalenia, iż skarga była niedopuszczalna bezprzedmiotowym było rozpoznawanie zawartego w skardze wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, który w sprawie niewątpliwie upłynął, wobec doręczenia skarżącemu kwestionowanej decyzji kierownika studiów doktoranckich w trybie doręczenia zastępczego do rąk dorosłego domownika w dniu 15 lutego 2022 r. Stąd też jedynie na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym dla sprawy Sąd zauważa, iż przesłanką przywrócenia terminu, jest wykazanie, iż strona bez swojej winy nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym (art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 2 P,p.s.a.) , przy czym w myśl art. 87 § 5 P.p.s.a. po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. Uchybienie terminowi, o przywrócenie którego strona wnosi winno być przy tym spowodowane przeszkodami w dokonaniu czynności, których strona nie mogła usunąć mimo dochowania najwyższej staranności, a nie wynikać jedynie ze zmiany przez stronę oceny co do możliwości efektywnego zaskarżenia danego do sądu administracyjnego aktu, w tym późniejszego pozyskania przez stronę informacji bądź dowodów, które jej zdaniem wskazują na niezgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. W związku z tym, iż stanowisko kierownika studiów doktoranckich w związku z reformą szkolnictwa wyższego oraz upływem terminów o jakich mowa w art. 279 ustawy wprowadzającej przestało istnieć Sąd przyjął, iż na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 aktualnie obowiązującego Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce organem upoważnionym do reprezentowania uczelni w sprawie ze skargi na decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] jest Rektor Uniwersytetu, który wstąpił w miejsce zlikwidowanego organu uczelni.