II SA/Po 43/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2022 r.nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 05 września 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997.00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania G. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 5 września 2022 r., [...], ustalającą na wniosek J. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie położonym w T. , gmina O. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (obręb T. ). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2022 r. J. N. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. [...][...] akt administracyjnych). Pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. J. N. uzupełnił powyższy wniosek (k[...]-[...] akt administracyjnych). Decyzją z dnia 5 września 2022 r., [...], Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") – ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeanalizowano także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji. W trakcie prowadzonej procedury administracyjnej uzyskano niezbędne uzgodnienia. Powiadomiono również strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Burmistrz wskazał, że złożone uwagi będą mogły być przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy lub robót nie wymagających pozwolenia. Wtedy będą znane szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 21 września 2022 r. G. M. (właścicielka sąsiedniej nieruchomości, będąca stroną postępowania), reprezentowana przez adwokata Ł. L., odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie (zaskarżoną decyzję opisano jako decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 5 września 2022 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania sprawdzającego – uwaga Sądu) (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a.") poprzez nie zawieszenie postępowania, podczas gdy zdaniem skarżącej treść rozstrzygnięcia organu uzależniona jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a mianowicie rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], która obecnie toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt I SA/Po [...]. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci skargi z dnia 16 marca 2022 r. w celu wykazania, iż w toczy się postępowanie mające na celu wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu Kolegium dokonało obszernej analizy materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu podsumowując, że Burmistrz dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że nie znajdują one uzasadnienia. Burmistrz właściwie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI"). Ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. Nadto Kolegium wskazało, że sprawa o warunki zabudowy nie jest uzależniona od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podziału nieruchomości. Przedmiot postępowania podziałowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy lokalizacyjnej a wynikiem sprawy podziałowej. Przepis art. 63 u.p.z.p. dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy. W związku z tym potencjalnie każdy może wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nawet w sytuacji, gdy grunt nie jest jego własnością. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie określa warunki dopuszczenia określonej inwestycji na danym terenie. Realizacja inwestycji zależy od szeregu innych czynników, w tym od prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym nie ma konieczności dopuszczenia dowodu ze skargi z dnia 16 marca 2022 r. na decyzję Kolegium z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] Zważywszy na fakt, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi związane z uzyskaniem warunków zabudowy, Kolegium postanowiło jak w sentencji. Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. M., reprezentowana przez adwokata Ł. L., zaskarżyła opisana wyżej decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Gminy [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania (k. [...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania, podczas gdy treść rozstrzygnięcia organu uzależniona jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a mianowicie rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], która zakończyła się wydaniem nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pod sygn. akt I SA/Po [...] w dniu 14 grudnia 2022 r. uchylającego zaskarżoną decyzję organu II Instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, co do której granice nie zostały prawomocnie ustalone. Skarżąca – odnosząc się do argumentacji Kolegium dotyczącej tego, że nie ma związku pomiędzy sposobem zakończenia się postępowania podziałowego a treścią decyzji o warunkach zabudowy – wskazała, iż w istocie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest uprawniony każdy, nie tylko właściciel nieruchomości, jednak dla niniejszej sprawy nie są istotnie kwestie właścicielskie, a parametry nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że granice działki oraz jej powierzchnia mają istotne znaczenie podczas ustalania warunków zabudowy. Wobec powyższego, dopiero gdy ostateczna stanie się decyzja podziałowa, możliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny konieczne było zawieszenie postępowania przez Burmistrza, a nieuczynienie tego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze podnosiła zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na jego wynik, tj. art 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy treść rozstrzygnięcia organu uzależniona jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a dokładniej – rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, co do której granice nie zostały prawomocnie ustalone. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, to sytuacja, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zdaniem Sądu – wbrew stanowisku strony skarżącej – zawisła przed Burmistrzem Gminy [...] sprawa ze skargi G. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 22 marca 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]) nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne w niej wymienione tak długo dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek jej uchylenia w trybie art. 151 K.p.a. Należy także podzielić argumentację Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki dopuszczenia określonej inwestycji na danym terenie, natomiast nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Realizacja inwestycji zależy od szeregu innych czynników, w tym od prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że argumentacja skargi była chybiona. Jednakże skarga, co zostało podkreślone na wstępie uzasadnienia prawnego, została uwzględniona z innych przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, str. 500). Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, jednak nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: r.MI). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 r.MI). Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada postanowieniom powołanych przepisów. Przedmiotowa analiza jest lakoniczna w treści, organ nie wskazał, jakie działki i w jakim zakresie uwzględnił w analizie, brak jest w niej odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźników i parametrów zabudowy wynikających z rozporządzenia z podaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia w odniesieniu do tych nieruchomości. Przykładowo, organ w analizie wskazał, że "w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze i garażowe w zabudowie zagrodowej, budynek mieszkalny wielorodzinny i budynki usługowe", ale nie wskazał, gdzie dokładnie one są zlokalizowane. Nie wiadomo także, czy działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...] – których zabudowa częściowo znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego – zostały uwzględnione w analizie, czy pominięte. Dalej należy zauważyć, że ani z części tekstowej analizy, ani z jej części graficznej nie wynika, jakie dokładnie wielkości parametrów – takich jak: powierzchnia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu – posiada zabudowa na poszczególnych nieruchomościach w obszarze analizowanym. W tym zakresie ograniczono się do wskazania wielkości granicznych – najmniejszych i największych. Co więcej w analizie urbanistycznej nie wskazano również uśrednionych wartości wymienionych parametrów, tj. średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tym samym nie można zweryfikować czy parametry planowanej inwestycji zostały w decyzji organu I instancji prawidłowo ustalone oraz czy stanowią one kontynuację cech istniejącej zabudowy, czy też ustalono je jako odstępstwa od wartości średnich. Trzeba przy tym podkreślić, że z przepisów r.MI wynika, iż zasadą jest ustalanie parametrów dla nowej zabudowy według średnich wielkości tych parametrów w obszarze analizowanym, a wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny być w sposób wyczerpujący uzasadnione. Wyżej opisane wady sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania skutkować muszą zakwestionowaniem prawidłowości wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji organów obu instancji i koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 5 września 2022 r., [...], gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a u.p.z.p., §§ 5, 6, 7, 8 r.MI, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ I instancji zleci sporządzenie uprawnionemu urbaniście analizy urbanistycznej, która będzie zawierać parametry wszystkich budynków znajdujących się na poszczególnych działkach w terenie analizowanym. W szczególności powinien ustalić średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 r.MI) oraz średnią szerokość elewacji frontowej (§ 6 r.MI). Organ I instancji będzie miał również na uwadze, że w przypadku każdego ze wskaźników, ewentualne odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być szczegółowo umotywowane. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).