II SA/Po 337/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Wojewody W. z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Wnioskiem z 24 maja 2019 r. P. Ł. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący" albo "inwestor") zwrócił się do Starosty [...] (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w K., przy ul. [...], gmina [...] na działce nr ew. [...], w granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...]. Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r. Starosta zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. Pismem z 8 lipca 2019 r. P. Ł. uzupełnił braki i przedstawił stosowne wyjaśnienia. Pismem z 17 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją i wypowiedzenia się co do niej. W związku z powyższym, pismem z 24 lipca 2019 r., sprzeciw wobec realizacji wskazanej inwestycji zgłosiła M. K., będąca stroną postępowania. W dniu 8 sierpnia 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo wnioskodawcy stanowiące uzupełnienie dokumentacji o analizę przesłaniania i zacienienia. Decyzją z 9 sierpnia 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego przez M. K. odwołania, po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji") decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wskazane wyżej rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej jako: "WSA w Poznaniu") wniosła M. K.. Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 141/20 oddalił skargę, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również jako: "NSA") wyrokiem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 537/21, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r. oraz decyzję Wojewody z 23 grudnia 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 9 sierpnia 2019 r. Ponownie prowadząc postępowanie, Starosta [...] pismem z 19 marca 2024 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako: "PINB") o udzielenie informacji czy inwestor zgłosił zakończenie budowy przedmiotowego budynku. W odpowiedzi pismem z 25 marca 2024 r. PINB wskazał, że zgłoszenie zakończenia robót budowlanych wpłynęło do inspektoratu 10 marca 2020 r., natomiast 18 września 2020 r. wydane zostało przez PINB zaświadczenie o zakończeniu budowy. Organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku (pismo PINB z 25 marca 2024 r. w aktach organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 26 marca 2024 r. Starosta poinformował strony postępowania o ponownym wszczęciu postępowania w związku z wyrokiem NSA z 22 listopada 2023 r., a postanowieniem z dnia 04 kwietnia 2024 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. wyjaśnił, że w przedmiotowym przypadku nie ma potrzeby występowania o odstępstwo bowiem spełnione zostały wymagania dotyczące możliwości usytuowania budynku w granicy nieruchomości. Decyzją nr [...] z 11 października 2024 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 8 listopada 2024 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M. K., żądając uchylenia decyzji Starosty w całości. Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. 20 lutego 2025 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w całości. Przedstawiając motywy takiego rozstrzygnięcia stwierdził, że wobec faktu, iż postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem o pozwolenia na budowę z 24 maja 2019 r., właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy są przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca") Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że treść art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. nie przewidywała możliwości prowadzenia postępowania i w rezultacie wydania decyzji merytorycznej w przypadku zakończenia robót budowlanych, zmiana ta została wprowadzona dopiero po 19 września 2020 r. poprzez dodanie do przepisu art. 37 zdania w brzmieniu: "decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych". Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów, w przypadku w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi w toku postępowania, że zamierzenie budowlane, którego dotyczy wniosek, zostało już zrealizowane, postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę uznać należy za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Pismem z 8 kwietnia 2025 r. skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 105 oraz art. 138 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w całości, podczas gdy postępowanie objęte wnioskiem w okolicznościach sprawy nie stało się bezprzedmiotowe albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję w celu spowodowania pewności stanu prawnego; 2. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, nieuwzględnienie dotychczasowych wniosków i okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji odmiennej i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 3. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z wnioskiem, podczas gdy cały zgromadzony materiał dowodowy oraz stan prawny wskazuje na możliwość i konieczność wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji; 4. art. 25 ustawy zmieniajacej poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na uchylenie wyrokiem NSA z 22 listopada 2023 r. decyzji Wojewody z 23 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącego z 24 maja 2019 r. nie zostało ostatecznie zakończone na moment wejścia w życie ww. ustawy, podczas gdy postępowanie to w dacie 19 września 2020 r. zostało ostatecznie zakończone, a tym samym do postępowania należy stosować przepisy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca, który to przepis zezwala na wydanie pozwolenia na budowę również w sytuacji zakończenia budowy; 5. art. 37 ust. 2 oraz art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że wobec faktu zakończenia przez skarżącego budowy nie ma prawnych możliwości wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy zezwalają na wydanie pozwolenia na budowę również w sytuacji zakończenia budowy; 6. art. 48 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 oraz że dopuszczalne jest prowadzenie postępowań naprawczych w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a fakt zgłoszenia budynku do użytkowania, przy braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego, uniemożliwia prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego, pismem z 29 czerwca 2025 r. swoje stanowisko przedstawiła M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazuje analiza akt sprawy istotą zawisłego sporu pozostaje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wydana wcześniej decyzja została uchylona, a sama inwestycja została już zrealizowana. Stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. w ustawie - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej (19 września 2020 r.) zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji. Co więcej, zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia – przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę była decyzją ostateczną z dniem 29 grudnia 2019 r., a skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w dniu 10 marca 2020 r. Oznacza to, ze w niniejszej sprawie zastosowanie ma stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie powyższej nowelizacji (co nastąpiło w dniem 19 września 2020 r.), albowiem decyzja ostateczna, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, wydana została 29 grudnia 2019 r. W tak ustalonym stanie prawnym wskazać należy, że Wojewoda ma rację uznając, że art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie uniemożliwiał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych także w przypadku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 (według tego przepisu roboty budowlane, na które wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do stanu prawnego nieuwzględniającego nowelizacji wyrażone zostało stanowisko, że przepisowi art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, po zmianie wynikającej z wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), usuwającej dotychczas pojawiające się wątpliwości interpretacyjne, powinno być nadawane znaczenie pozwalające wydać na wniosek inwestora decyzję o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis ten w omawianym brzmieniu nie prowadził jednak do objęcia zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w ustawie zmieniającej ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu robót budowlanych, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2024/20, LEX nr 3591908, 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3187/19, LEX nr 3589017, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 461/19, LEX nr 3328320). Treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji dokonanej w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. wyraźnie odwoływała się do pojęć rozpoczęcia i wznowienia budowy, nie zaś zakończenia budowy. Przepis ten nie miał więc zastosowania w przypadku zakończenia robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1834/19, LEX nr 3391197). W tego rodzaju przypadku (po zakończeniu robót budowlanych) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadał kompetencji do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Regulacja prawna w tym zakresie uległa zmianie dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizującej, co nastąpiło 19 września 2020 r. Należy więc wskazać, że stanowisko powyższe jest powszechnie akceptowalne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 976/22 oraz 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1921/22, przyjął, że dopiero w art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r., ustawodawca wprowadził możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w omawianej materii podziela tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy za w pełni zasadny należy również pogląd Wojewody, że konieczne było umorzenie postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zgodzić się, że w takim przypadku zastosowanie powinien znaleźć tryb naprawczy służący doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to toczyć się może tylko przed organami nadzoru budowlanego. W rozpoznawanej sprawie w sposób niewadliwy zostało ustalone, że inwestor zakończył roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego, w stosunku do którego udzielono pozwolenia na budowę. Zatem organy administracyjne w stanie prawnym, jaki miał w sprawie zastosowanie, nie miały już podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec tego zachodziły warunki do uznania prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe i wydania decyzji umarzającej wszczęte postępowanie administracyjne, na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.