II OSK 793/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 578/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 670/2022 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

nrUZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 578/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 670/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 6 maja 2022 r., nr 42/2022, w której ten ostatni organ stwierdził – po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego – iż jego uprzednia decyzja z dnia 20 maja 2021 r., nr PINB.7355-9-4/21 została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie nie znalazł podstaw do jej uchylenia (w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Wymienioną decyzją z dnia 20 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie co do zgodności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. [...] w L.1 na działce nr [...], obręb [...] – z zatwierdzonym wcześniej projektem budowlanym zamiennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu wznowieniowym dokonano, pod nieobecność skarżącego (spowodowaną przez organ), pomiaru budynku mieszkalnego z częścią usługową położonego w L.1 przy ulicy [...] sposób niezgodny z § 6 w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej "r.w.t."). Przeprowadzono pomiar od poziomu 0,00 budynku określonego w projekcie budowlanym zamiennym, który to sposób pomiaru jest sprzeczny z normą wynikającą z treści przywołanego przepisu. Stanowi on, że "wysokość budynku mierzy się mierzy od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej", co implikowało obowiązek przeprowadzenia pomiaru od poziomu terenu budynku przy klatce schodowej usytuowanego niżej niż poziom 0,00, wynikający z projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem skarżącego wskutek tego, w postępowaniu wznowieniowym błędnie przyjęto, że w jego wyniku może wyłącznie zapaść decyzja odpowiadająca decyzji w nim badanej. W następstwie doszło też do oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a., pomimo iż w postępowaniu administracyjnym wznowieniowym zostały naruszone art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, jak też art. 81 k.p.a. 2. § 6 r.w.t., który w sprawie powinien być zastosowany ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego, a to poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania przy ustalaniu faktycznej wysokości spornego budynku mieszkalnego dla ustalenia, czy zachodzą warunki zapewniające spełnienie wymogów w § 13 ust. 1 i 2 r.w.t. Zdaniem skarżącego tym samym usankcjonowano wadliwość ustalonej w ten sposób wysokości budynku, polegającą jej zaniżeniu w stosunku do wysokości rzeczywistej. Doszło więc do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazując na powyższe J.M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. Kluczowe zagadnienie sprowadzało się do oceny, czy mimo stwierdzonego naruszenia polegającego na pominięciu skarżącego kasacyjnie jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.1 z dnia 20 maja 2021 r., nr PINB.7355-9-4/21, w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Determinantą tego rozstrzygnięcia była weryfikacja zgodności realizowanego obiektu budowlanego –budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. [...] w L.1 (działka nr [...], obręb [...]) – z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, w szczególności w zakresie parametru wysokości. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zakwestionowaniu metodyki pomiaru wysokości wspomnianego budynku, a w konsekwencji podważają zasadność zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. J.M. zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami proceduralnymi (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a.) oraz naruszenie § 6 r.w.t. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że pomiar wysokości budynku powinien zostać dokonany od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, zgodnie z § 6 r.w.t., a nie od poziomu 0,00 określonego w projekcie budowlanym zamiennym. Jego zdaniem, błędna metodyka doprowadziła do fałszywego wniosku, że inwestycja na działce nr [...] jest zgodna z projektem, co umożliwiło organom odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić ocenę prawną dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija kwestię charakteru prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.1 z dnia 10 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W postępowaniu, którego przedmiotem jest weryfikacja zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem, wzorcem odniesienia są ustalenia zawarte w tym właśnie projekcie, będącym integralną częścią ostatecznej decyzji administracyjnej. Wysokość budynku przy ulicy [...] w L.1 została wyliczona i zatwierdzona w oparciu o poziom 0,00 przyjęty w projekcie budowlanym zamiennym (wskazany na wysokości wejścia na parter budynku, do którego prowadzą schody zewnętrzne). Decyzja z dnia 10 października 2013 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i korzysta z przymiotu ostateczności, a jej legalność była przedmiotem kontroli sądowej. Kontrolowane obecnie postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 czerwca 2022 r., dotyczyło weryfikacji budowy z tym konkretnym, zatwierdzonym projektem zamiennym, a nie abstrakcyjnej zgodności budynku z przepisami technicznymi w oderwaniu od wydanego pozwolenia. O ile na etapie zatwierdzania projektu zamiennego w 2013 r. można było hipotetycznie rozważać, czy sposób pomiaru wyznaczający wysokość od określonego poziomu przyjęty w projekcie był właściwy w świetle ówczesnego § 6 r.w.t., to jednak obecnie, z prawnego punktu widzenia, nie ma to znaczenia dla oceny zgodności realizacji z projektem. Sposób obliczania wysokości przedmiotowego budynku wyznacza ostatecznie i prawomocnie zatwierdzony projekt zamienny. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, musiały uwzględnić ustalenia wynikające z tej ostatecznej decyzji administracyjnej. Dokonanie pomiaru w sposób postulowany przez skarżącego kasacyjnie, czyli w oderwaniu od punktów referencyjnych wskazanych w decyzji nr PINB.7355-14-60/99, prowadziłoby do weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w trybie kontroli realizacji inwestycji. Zebrana w aktach dokumentacja oraz ustalenia organów, zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazują, aby budynek w zakresie wysokości nie odpowiadał zatwierdzonemu projektowi zamiennemu, przy uwzględnieniu punktu odniesienia 0,00 tam przyjętego. Skoro rzeczywista realizacja odpowiada parametrom narzuconym przez zatwierdzony projekt zamienny z 2013 r., to wynik postępowania administracyjnego – mimo wadliwego pominięcia strony na wcześniejszym etapie, co skutkowało wydaniem decyzji PINB w L.1 z dnia 20 maja 2021 r. – musiałby być tożsamy. Nowa decyzja organu nie mogła być inna niż stwierdzająca brak podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego, co zasadnie stwierdził Powiatowy Inspektor w decyzji z dnia 6 maja 2022 r. Tym samym zarzuty naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. oraz powiązanych z nim przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. są chybione. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia § 6 r.w.t., gdyż przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podważenia zgodności inwestycji z ostateczną i pozostającą w obrocie decyzją zatwierdzającą projekt zamienny w tym konkretnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.