II SA/Po 314/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "organ", "SKO" albo "Kolegium") decyzją z dnia 24 lutego 2025 r., znak [...], umorzyło w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika M. L. z 26 lipca 1986 r., znak [...] Wniosek o stwierdzenie nieważności, złożony przez pełnomocnika, adwokata A. J., wpłynął do organu w dniu 23 stycznia 2020 r. Wnioskodawczyni, I. M.-B., zmarła w trakcie postępowania, a w jej miejsce wstąpił jej następca prawny, S. B.. Uzasadniając wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazało na bezprzedmiotowość postępowania, powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") w związku z przepisami ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed wejściem w życie nowelizacji decyzją ostateczną, umarza się z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że od wydania decyzji w 1986 r. upłynęło ponad 30 lat, a postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed 16 września 2021 r., czyli datą wejścia w życie ustawy nowelizującej, co spowodowało następczą bezprzedmiotowość postępowania. S. B., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumentował, że art. 158 § 3 K.p.a. nie powinien mieć zastosowania, ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji. Ponadto twierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zastosowało art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ponieważ pierwsza decyzja Kolegium w tej sprawie, wydana 16 kwietnia 2020 r., była decyzją ostateczną, a fakt jej późniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 07 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 468/20, nie miał wpływu na niemożność zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skarżący podniósł również, że organ nie ustalił kluczowej daty doręczenia lub ogłoszenia pierwotnej decyzji z 1986 r. oraz nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie o sygn. akt K 2/22, który dotyczył konstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że organ administracji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, błędnie zastosowało art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika M. L. z dnia 26 lipca 1986 r., zostało wszczęte wnioskiem z 16 grudnia 2019 r., który wpłynął do Kolegium w dniu 23 stycznia 2020 r. Pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie zapadło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2020 r., która to decyzja była decyzją ostateczną. Została ona uchylona prawomocnym wyrokiem z dnia 07 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 468/20, jednak nie zmienia to faktu, że w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Innymi słowy, w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej (16 września 2021 r.), w obrocie prawnym była już ostateczna decyzja organu administracyjnego rozstrzygająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 lipca 1986 r. Zdaniem organu okoliczność powyższa nie miała wpływu na możliwość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się tym samym do odpowiedzi na pytanie, jak powinien zachować się organ nadzoru w sytuacji, gdy reaktywacja zainicjowanego już skutecznie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję doręczoną (ogłoszoną) ponad 30 lat przed wejściem w życie ustawy nowelizującej następuje - jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie - po wejściu w życie tej ustawy? Skarżący bowiem stoi na stanowisku, że znowelizowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisy przejściowe ustawy nowelizującej, nie mogą w tym przypadku stanowić przeszkody w merytorycznej kontroli legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Organ nadzoru wywodzi zaś, że w aktualnym stanie prawnym jest to niemożliwe, wobec czego postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. podlegać musi umorzeniu. Dokonując odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ustawą nowelizującą, która weszła w życie 16 września 2021 r. nadano nowe brzemiennie art. 156 § 2 K.p.a. przewidujące dziesięcioletni okres przedawnienia możliwości stwierdzania nieważności decyzji, a do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" (art. 1 ustawy nowelizującej). Art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi zaś, że "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W ust. 2 art. 2 tej ustawy przewidziano z kolei, że "Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa". Rekonstruowanie normy prawnej na wykładni językowej prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód do zakończenia postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną wydaną w oparciu o art. 158 § 1 lub § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie to nie zostało przed 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną (wówczas bowiem w obrocie prawnym pozostawała mająca taki walor decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2020 r.). Nie zachodzi również sytuacja wniesienia po wejściu w życie nowelizacji żądania stwierdzenie nieważności wobec decyzji ogłoszonej przeszło 30 lat temu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1986 r. wpłynął do organu w dniu 23 stycznia 2020 r. i z tą datą - stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. - wszczął on postępowanie nieważnościowe, które po uchyleniu przez sąd decyzji z 2020 r. miało być jedynie kontynuowane. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, miała ona dostosować system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał pozostawił jednak kwestię uregulowania powyższej kwestii ustawodawcy, w szczególności poprzez określenie terminu, po jakim nie będzie możliwe stwierdzenie nieważności postępowania, jak również uregulowania przepisów przejściowych związanych ze zmianą regulacji omawianej instytucji. W ocenie Sądu analiza przepisów ustawy nowelizującej przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także konieczności ochrony praw podmiotowych osób, które zawnioskowały o wszczęcie postępowania nieważnościowego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, prowadzi do wniosku, że z przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązań nie można wywodzić regulacji zakazującej prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie ustawy nowelizującej w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy nie było uniemożliwienie prowadzenia postępowań, które już zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a jedynie tych postępowań, które na moment wejścia w życie ustawy nowelizującej były nadal w toku. W innym przypadku wnioskodawcy pozbawieni zostaliby ochrony prawnej. Tak też należy interpretować zastrzeżenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, że umorzenie postępowania nie może mieć miejsca, gdy postępowania zostało zakończone przed dniem 16 września 2021 r. decyzją ostateczną. Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie uznał, że błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania była wadliwa, gdyż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd uznał także za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 2/22. W szczególności, jak powyżej wskazano, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że brak było podstaw do rozważenia możliwości zawieszenia postępowania. Równocześnie Sąd zasądził na rzecz skarżącego, S. B., od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrot kosztów postępowania w wysokości 697;- zł. Na kwotę tę składały się 480;- zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego adwokata, 200;- zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego oraz 17;- zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Podstawą prawną do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania był art. 200 w związku z art. 205 § 2 w związku z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego był zgodny z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie