II SA/Po 157/17

Dnia 18 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 roku sprawy ze skargi A. B., W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 800 kW na działce nr [...], obręb S.. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] r. została wydana ze względu na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. skarżący wskazali na rażące naruszenie art. 56 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Elektrownie wiatrowe powinno bowiem zaliczać się do urządzeń infrastruktury technicznej, do których nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymienione rozstrzygnięcie Wójta Gminy S. obarczone jest zatem – zdaniem skarżących – kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało następnie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres i nie polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Konsekwentnie organ administracji publicznej zauważył, że kwalifikowane wady rozstrzygnięcia wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a. nie wystąpiły w rozpatrywanym przypadku. Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zauważył, że Wójt Gminy S. zaliczył przedmiotową inwestycję do zabudowy produkcyjnej, tj. do obiektów służących wytwarzaniu energii, a nie do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji brak było podstaw do powołania się na zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji z dnia [...] r. było poprzedzone przeprowadzeniem analizy urbanistycznej obejmującej obszar w promieniu 72 m wokół działki, tj. w odległości odpowiadającej trzykrotności szerokości frontu tejże działki. Na tak zakreślonym terenie występują tereny upraw rolnych, w dalszej kolejności zabudowa zagrodowa, w ramach której zrealizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze, garażowe, stodoły i budynki inwentarskie. Brak natomiast w tym obszarze zabudowy produkcyjnej lub obiektów o gabarytach odpowiadających omawianemu zamierzeniu budowlanemu. Dlatego wykluczone było ustalenie warunków zabudowy dla rozważanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło przy tym, że ustawodawca nie definiuje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażenia "urządzenie infrastruktury technicznej". Następnie organ administracji publicznej zauważył, że art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ujmuje "urządzenie infrastruktury" jako urządzenie służące wyłącznie do przesyłania energii podczas, gdy art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.) przyjmuje, że "urządzenie infrastruktury" także wytwarza energię. Wobec tego możliwe jest przyjęcie stanowiska obejmującego elektrownie wiatrowe zakresem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak i stanowiska przeciwnego, odmawiającego stosowania w tym przypadku zwolnienia z wymogu dobrego sąsiedztwa. Zagadnienie to jest również niejednolicie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie można zatem przyjąć, że decyzja z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej albo rażąca narusza prawo. Rozbieżna wykładnia obowiązujących przepisów w orzecznictwie oraz trudności interpretacyjne związane z kwalifikacją siłowni wiatrowych pozwalały Wójtowi Gminy S. przyjąć, że inwestycja skarżących nie mieści się w zakresie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. W wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 347/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę A. B. i W. B. na decyzję Kolegium z dnia [...] r. i stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] r. została wydana w nieprawidłowym składzie, gdyż uczestniczyła w nim osoba, biorąca wcześniej udział przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Tym samym doszło do naruszenia art. 27a k.p.a. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, art. 127 2, art. 157 § 1 , art. 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego ostatniego aktu administracyjnego wskazano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowiła konsekwencję niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W decyzji z dnia [...] r. wyrażono pogląd, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy jedynie przypadku, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Następnie zaznaczono, że art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie znajduje zastosowania na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do linii kolejowych, obiektów linowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wnioskodawca przez inwestora elektrownia wiatrowa nie została zaliczona przez Wójta Gminy S. do infrastruktury technicznej. Ponadto obiekt ten służy do wytwarzania energii ma zatem charakter produkcyjny. W sprawach omawianych siłowni brak natomiast jednolitego orzecznictwa. Część judykatury uznaje bowiem, że takie obiekt budowlany objęty jest zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W części wyroków prezentuje się natomiast stanowisko odmienne. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że decyzja z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej. Nie narusza ona również prawa w sposób rażący. Nie wystąpiły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Tym samym decyzja z dnia [...] r. okazała się prawidłowa. Pismem z dnia [...] r. A. i W. B. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., (2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i (3) art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia konieczności spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwo przez omawianą inwestycję jako zabudowę produkcyjną. Taki pogląd nie zasługuje na aprobatę. Tym bardziej, że omawiane zamierzenie budowlane jest zgodne z wymogami dobrego sąsiedztwa. Mając przy tym na uwadze specyfikę rozważanego przedsięwzięcia, organy administracji publicznej nie mogą wymagać spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozważana inwestycja powinna być bowiem zakwalifikowana jako infrastruktura techniczna w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], odmówił W. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy 800 kW każda na działce nr [...], obręb S.. Rozstrzygnięcie to korzysta aktualnie z przymiotu ostateczności, ponieważ nie zostało od niego wniesione odwołanie. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w jednym z wymienionych trybów nadzwyczajnych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] r. A. i W. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., zarzucając Wójtowi Gminy S. rażące naruszenie: (1) art. 56 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), (2) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz (3) art. 107 k.p.a. Jak wskazuje z kolei art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Konsekwentnie zatem wniosek z dnia [...] r. podlegał rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Należy przy tym zauważyć, że skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uruchamia nowe postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało najpierw decyzję z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Tym samym w razie złożenia powyższego wniosku organ administracji publicznej ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i co do zasady załatwić ją merytorycznie . Realizacja tego wymogu powinna przy tym znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Informacje te powinny być zatem zawarte w decyzji wydanej na skutek złożenia środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], nie sprostała tym wymogom. Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie tego aktu jest wadliwe. Analiza decyzji z dnia [...] r. wskazuje bowiem, że wymieniony organ administracji publicznej nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz poprzestał jedynie na przejęciu wniosków wyrażonych w decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło się w decyzji z dnia [...] r. w istocie do zreferowania poglądu przedstawionego w decyzji kwestionowanej przez skarżących. Nieprawidłowa konstrukcja uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia nie pozwala przy tym jednoznacznie określić, co jest opisem rozstrzygnięcia z dnia [...] r., a co samodzielnym stanowiskiem organu wyrażonym w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wada ta istotnie oddziaływała na wynik postępowania, gdyż w jej wyniku nie można przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został w rzeczywistości zbadany przez organ administracji publicznej. Uchybienie to doprowadziło również do naruszenie art. 15 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności. Środek zaskarżenia z art. 127 § 3 k.p.a. nie skutkuje wprawdzie dewolucją kompetencji. Niemniej istotna zasady dwuinstancyjności wyraża się w możliwości dwukrotnego rozpoznania danej sprawy przez organ administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1889/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg ten nie został spełniony w kontrolowanym postępowaniu. Jednocześnie, ze względu na powyższą wadę Sąd nie mógł na obecnym etapie odnieść do zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżących. Ich analiza okazałaby się bowiem przedwczesna. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 107 § 3 i art. 127 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno odnieść się do wywodów przedstawionych przez skarżących i dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych. Wnioski te powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.