II SA/Po 141/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. K. (dalej również: skarżący; strona) decyzję Burmistrza [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 18 września 2025 r. nr [...], znak [...], wydaną w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. M. K. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem z dnia 27 października 2021 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w [...], obręb [...], arkusz mapy 2, zapisanej w księdze wieczystej numer [...] Burmistrz [...] decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. znak [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 4,3357 ha, w ten sposób, że w wyniku podziału powstały następujące nowo utworzone działki gruntu nr: [...] (pow. 0,9999 ha), [...] (pow. 0,9999 ha), [...] (pow. 2,3359 ha). Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu 28 stycznia 2022 r. Burmistrz zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2025 r., o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w [...], obręb [...], arkusz mapy 1, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] i [...], na skutek podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. znak [...] M. K. odebrał w dniu 14 stycznia 2025 r. przedmiotowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Z uwagi na konieczność uzyskania opinii lub operatu szacunkowego oraz analizy materiału dowodowego, Burmistrz w zawiadomieniu z dnia 9 maja 2025 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Decyzją z dnia 18 września 2025 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, 1b w związku z art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: u.g.n., Burmistrz [...] z urzędu ustalił M. K. opłatę adiacencką na kwotę [...]zł i zobowiązał do jej uiszczenia. Przedmiotowa opłata została ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], arkusz mapy 2, położoną w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wobec spełnienia przesłanek z art. 98a ust. 1, 1a i 3 u.g.n. oraz w związku z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 2009 r. nr [...] powstał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty w wysokości 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Przy czym, wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wyliczono w następujący sposób: wartość działki stanu przed podziałem: [...] zł; wartość działek po podziale: [...] zł; wzrost wartości działek stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami: [...] zł; jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zarzucił rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a., polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej podejmowane jest w formie decyzji związanej, a zatem ma charakter obligatoryjny, podczas gdy treść normy prawnej wskazuje na fakultatywny charakter rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia tej opłaty, co rodzi konieczność podjęcia przez organ rozważań w aspekcie podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 3 września 2025 r. kwestii związanych oceną słusznego interesu strony w ramach przedmiotu rozpoznania sprawy, czego organ jednak nie uczynił w przedmiotowej sprawie. Skarżący stwierdził, że organ nie odniósł się do przedstawionej w tym piśmie argumentacji dotyczącej przeniesienia własności wydzielonych działek w drodze darowizny celem zrealizowania zobowiązania wobec babci i nieosiągnięcia z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej. Ponadto, podczas rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 10 grudnia 2025 r. skarżący uzupełnił powyższe zarzuty, podnosząc że: skoro pierwszą czynnością dokonaną przed organ w przedmiotowej sprawie było powołanie biegłego, o czym został powiadomiony w maju 2025 r., to przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a co za tym idzie – organ winien był umorzyć postępowanie wobec zaistnienia negatywne przesłanki procesowej; decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest decyzją fakultatywną co do możliwości jej wydania; nie zasługuje na uwzględnienie pogląd, że organ administracji, rozstrzygając w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, wydaje decyzję związaną, a to wobec konieczności dbałości o dyscyplinę finansów publicznych; zmianie uległa wysokość stawki procentowej, gdyż w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2025 r. zamieszczono uchwałę modyfikującą stan prawny w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej z 30% na 5% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką ma nieruchomość po podziale – i okoliczność ta winna zostać uwzględniona w toku postępowania przed organem II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 grudnia 2025 r., przywołało brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. i stwierdziło, że w niniejszej sprawie zostały spełnione obydwa wymagane w tym przepisie warunki, tj. 1) zmiana wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela i 2) obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, że wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału nieruchomości został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym, stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu II instancji, przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności; operat sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Według organu odwoławczego, z poczynionych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów, Kolegium stwierdziło, że skoro wskutek dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym w operacie, to organ prawidłowo uznał, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawki określonej w przywołanej uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 2009 r . W ocenie organu II instancji skarżący nie wykazał istnienia nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia opłaty. Według organu istotą opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości jest to, że sam podział prowadzi do wzrostu jej wartości, a tym samym podnoszone przez stronę okoliczności, jak darowizna działek na rzecz rodziny i brak jakiegokolwiek zysku z tego tytułu – pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy. Organ zauważył, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2960/12, iż przy spełnieniu przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku wyjaśniać, dlaczego nie odstąpił od nałożenia tej opłaty, ponieważ mimo pozostawienia rozstrzygnięcia tej sprawy jego uznaniu, musi on dochodzić należności będących dochodami własnymi gminy. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1595/16 wskazał również na to, że ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu (sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) i odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Zarzut ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, Kolegium uznało za nieuzasadniony, gdyż decyzja z dnia 11 stycznia 2022 r. znak [...] w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stała się ostateczna w dniu 28 stycznia 2022 r., wobec czego do dnia 28 stycznia 2025 r. organ I instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Przy czym według organu II instancji nie ma podstaw do podważania daty wszczęcia tego postępowania, bowiem gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę określonych obowiązków (tu: fiskalnych), za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności, np. o powołaniu biegłego. Zdaniem organu do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art, 98a ust. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu 14 stycznia 2025 r., na skutek doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania; tym samym 3-letni termin wskazany w przywołanym przepisie został zachowany. Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącego, że momentem wszczęcia postępowania jest podjęcie faktycznych działań przez organ, bowiem momentem wszczęcia postępowania z urzędu jest w razie wątpliwości data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym chodzi tutaj o czynność podjętą "wobec strony". Odwołując się do stanowiska literatury przedmiotu, organ stwierdził, że pierwszą czynnością wobec strony w konkretnej sprawie jest z reguły (i taka sytuacja zaistniała również w rozpoznawanej sprawie) zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.); w konsekwencji również za datę wszczęcia postępowania z urzędu można przyjąć ową pierwszą czynność wobec strony, podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zmiana stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 30% na 5%, dokonana na skutek zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 2009 r. pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że według art. 98a ust. 1a u.g.n. do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, a więc w omawianym przypadku będzie to stawka obowiązująca w dniu 28 stycznia 2022 r., czyli 30%. Organ zauważył również, że NSA w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1680/10 stwierdził jednoznacznie, iż podstawą decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie może być ustalająca stawkę tej opłaty uchwała rady gminy, która została podjęta, po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W skardze na decyzję odwoławczą M. K., kwestionując tę decyzję w całości, zarzucił jej rażące naruszenie prawa: 1. art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz przepisów proceduralnych - art. 61 § 4 oraz art. 35 § 3, a także art. 36 § 1 k.p.a. – i to w kontekście naczelnej zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w [...], obręb [...], arkusz mapy 2, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] i [...], na skutek podziału działki numer [...] zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. znak [...] nastąpiło w zakreślonym przez ustawodawcę terminie do 3 lat, podczas gdy pierwszą czynność w sprawie, determinującą określenie daty wszczęcia postępowania z urzędu, organ I instancji podjął w maju 2025 r. (kiedy to powołał biegłego rzeczoznawcę celem oszacowania wartości nieruchomości), zaś w dniu 14 stycznia 2025 r. skutecznie doręczył stronie jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, a do czasu powołania biegłego w maju 2025 r. ograniczył się wyłącznie do przesłania wspomnianego zawiadomienia, nie wykonując przy tym żadnej czynności procesowej ani jakiejkolwiek innej, w tym poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie miesiąca (art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.), co wskazuje na to, że rzeczywiste i merytoryczne zainicjowanie wskazanego postępowania z urzędu nastąpiło po upływie okresu, w którym ustawodawca taką możliwość przewidział, zaś powstała zwłoka w załatwieniu sprawy, leżąca po stronie organu, skutkowała jedynie możliwością formalnego wykazania zainicjowania postępowania zgodnie z wymogami art. 98a ust. 1 u.g.n., co wprost pozostaje w opozycji do naczelnej zasady prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej, przy kierowaniu się jednocześnie zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 2. art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. oraz przepisów proceduralnych: art. 8, art. 11, art. 107 § 3 i art. 7 k.p.a., polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej podejmowane jest przez organ administracji w formie decyzji związanej, zatem ma charakter obligatoryjny, podczas gdy treść normy prawnej zawartej we wskazanej regulacji wskazuje na fakultatywny charakter rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia tejże opłaty, co przemawia za kwalifikowaniem stosownej decyzji organu jako uznaniowej, a tym samym wymagającej odniesienia się przez organy – wobec istnienia zasad przywołanych w art. 8 i art. 11 oraz reguły z art. 107 § 3 k.p.a. – do argumentacji wyrażonej w piśmie skarżącego z dnia 3 września 2025 r., wskazującej okoliczności towarzyszące podziałowi nieruchomości w aspekcie stanowiska organu zawierającego ocenę, kluczowego w kwestii dokonanego wcześniej podziału nieruchomości, słusznego interesu strony przez pryzmat poczynionych ustaleń faktycznych, nadto ze wskazaniem powodów, dla których słuszny interes strony nie został uwzględniony w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W związku z tym skarżący stwierdził, że organy dopuściły się obrazy przepisu art. 7 k.p.a. wyrażającej się w zaniechaniu dokonania oceny przesłanki słusznego interesu strony (przedstawionego wprost w piśmie z dnia 3 września 2025 r.) i wyeksponowania tego elementu w treści uzasadnienia kwestionowanych decyzji, a także niesłusznym nieuwzględnieniu faktów i okoliczności wskazanych w jego piśmie z dnia 3 września 2025 r. "jako faktorów wpływających na ocenę słusznego interesu strony, skutkujących zasadnością odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego[,] a wcześniej w sprawie [...] Burmistrza [...]". Przy tak sformułowanych zarzutach rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej poddziału. Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 11 stycznia 2022 r. znak [...], która stała się ostateczna w dniu 28 stycznia 2022 r. Na skutek zatwierdzonego podziału geodezyjnego działki nr [...] o powierzchni 4,3357 ha, położonej w [...], ark. mapy 2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], powstały nowo utworzone działki nr: [...] (pow. 0,9999 ha), [...] (pow. 0,9999 ha), [...] (pow. 2,3359 ha). Opłatę ustalono przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 października 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 31 grudnia 2009 r. nr [...], poz. [...]) w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2025 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 24 października 2025 r., poz. [...]). Według tej uchwały, obwiązującej w dacie podziału nieruchomości, stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem wynosi 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką nieruchomość ma po podziale. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi rozstrzygnięciami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z niżej przywołanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 399), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Kwestia spełnienia warunku z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. nie budzi wątpliwości Sądu i znajduje swoje oparcie w chronologii zdarzeń i czynności, jakie zostały utrwalone w aktach postępowania administracyjnego. Odnosząc się do łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Sąd wyjaśnia, że każdemu rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). Poza tym, z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi dotyczą również rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę w jej całokształcie, a zatem również z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania w drugiej instancji, włącznie z okolicznościami powoływanymi przez strony na tym etapie postępowania. Mając to na względzie, Sąd stwierdził, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja sprostała wyżej określonym wymaganiom. Organ odwoławczy podjął właściwe działań nakierowane na ocenę dowodów i ustalenie stanu faktycznego, jak też przedstawił odpowiednio pogłębioną ocenę operatu szacunkowego. Organ II instancji w wystarczający sposób wypowiedział się także względem zarzutów odwołania, a zatem nie pominął tych kwestii, które powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Organ nie dopuścił się uchybień w zakresie oceny spełnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, jak też przydatności dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy. W następnej kolejności Sąd stwierdza, że za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym organ I instancji sporządził, a następnie doręczył skarżącemu zawiadomienie z dnia 10 stycznia 2025 r., o wszczęciu postępowania, które następnie zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 stycznia 2025 r. Z tym ostatnim dniem bezspornie zostało zatem zakomunikowana właścicielowi podzielonej nieruchomości wola organu w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez wszczęcie postępowania po upływie trzyletniego terminu. W sprawie nie doszło do błędnego określenie momentu wszczęcia postępowania. Spełniona została czasowa do wszczęcia postępowania, pozwalająca na ustalenie opłaty adiacenckiej. Należy podkreślić, że decyzja podziałowa z dnia 11 stycznia 2022 r. stała się ostateczna w dniu 28 stycznia 2022 r., wobec czego do dnia 28 stycznia 2025 r. właściwy organ był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do podważania przyjętej przez Kolegium daty wszczęcia tego postępowania, tj. w dniu 14 stycznia 2025 r., kiedy to zawiadomiono skarżącego (właściciela podzielonej nieruchomości) o wszczęciu postępowania. Sądu w pełni podziela stanowisko Kolegium, że w sytuacji gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę określonych obowiązków (tu: fiskalnych), za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności. Do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 98a ust. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 41/24, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, że momentem wszczęcia postępowania jest podjęcie faktycznych działań przez organ w zakresie powołania rzeczoznawcy majątkowego i zlecania wykonania operatu szacunkowego, co miało miejsce w maju 2025 r. (zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na potrzebę pozyskania operatu szacunkowego) i czerwcu 2025 r. (powołania rzeczoznawcy majątkowego i zlecanie wykonania operatu szacunkowego). Przy ocenie zachowania terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. mają zastosowanie reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w sytuacji gdy inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie organu, pierwszą czynnością w sprawie winno być zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), a w razie braku takiego sformalizowanego zawiadomienia przyjmuje się za dzień wszczęcia postępowania z urzędu datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 250/25, dostępny jw. - i przywołane tam stanowisko doktryny: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2025, uwagi do art. 61). Bezzasadne są zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 61 § 4 oraz art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 98a ust. 1 u.g.n. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że jakkolwiek przyjmuje się, ze formalnie ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter fakultatywny, to w praktyce odstąpienie od jej ustalenia może nastąpić wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. Dlatego też zawarty w art. 98a ust. 1 u.g.n. zwrot "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n. organ wykonawczy gminy, mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taką opłatę ustala (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 792/23, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Skoro organ podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym. Tym samym organ nie może w sposób dowolny zrezygnować, z przychodów na rzecz gminy (tak: NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 oraz w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1595/16; por. też np. wyrok NSA z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt I OSK 2821/23 - orzeczenia dostępne jw.). Zatem w tym wypadku okoliczności związane z wystąpieniem o podział nieruchomości w celu dokonania wzajemnych rozliczeń obdarowanego z innymi spadkobiercami ustawowymi po poprzednim właścicielu nieruchomości, która został następnie została podzielona przez obdarowanego – w tym wypełnienia woli zmarłego właściciela nieruchomości – nie może stanowić podstawy do uznania odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n., nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Cel ekonomiczny takiego podziału jest bowiem oczywisty (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1477/21, dostępny jw.). Opłata adiacencka wiąże się z uzyskaniem konkretnie wyliczonej korzyści majątkowej. Stanowi przysporzenie majątkowe właściciela nieruchomości, z którym ustawodawca wiąże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej (patrz np. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2516/23, dostępny jw.). Zdaniem Sądu, nie do przyjęcia jest stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji (nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia takiej opłaty na rzecz gminy), gdy wartość nieruchomości na skutek jej podziału wzrosła, jednakże wydzielenie działek nastąpiło celem ich przekazania przez właściciela dzielonej nieruchomości innym członkom rodziny, jak chociażby spadkobiercom ustawowym poprzedniego właściciela, w ramach wzajemnych rozliczeń. Jeżeli obdarowany (następca prawny poprzedniego właściciela nieruchomości) podzielił nieruchomość, by uregulować sprawy majątkowe (spadkowe), to w istocie uzyskuje korzyść ekonomiczną (majątkową) z powodu podziału nieruchomości, skoro umożliwia to zrealizowanie zobowiązań wobec osób trzecich i np. uwolnienie się do dochodzenia ewentualnego zachowku. W związku z powyższym Sąd nie uznał argumentów świadczących o naruszeniu przez organ art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. oraz przepisów postępowania: art. 7, art. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie doszło do zarzucanego stanu nieuwzględnienia słusznego interesu strony, skoro okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego – również podczas rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym – nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że opłata adiacencka stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę z cudzej nieruchomości gminie z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Dopuszczalność pobrania tej opłaty uwarunkowana jest wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Wzrost ten wymaga potwierdzenia stosowną opinią rzeczoznawcy majątkowego, zwierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu niż nieruchomości sprzed podziału o jednolitym kształcie ewidencyjnym. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga zatem uzyskania dowodu wzrostu wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (patrz: art. 7, art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust.1, art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obowiązkowym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie jednak operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Niemniej jednak, z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy, w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. np. wyroki NSA z dnia 22 grudnia 2025 r. sygn. akt I OSK 277/24 i 13 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1077/24, dostępne jw.). W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.). Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Sporządzony w tej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 2025 r. rzeczoznawcy majątkowego uwzględnia daty, stan nieruchomości i ceny z odpowiednich przedziałów czasowych, stosownie do wymagań wcześniej przywołanego przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. Operat odnosi się do ostatecznej decyzji podziałowej, która z kolei uwzględnia zgodność podziału z decyzją nr [...] Burmistrza [...] z dnia 3 lutego 2021 r. wydaną w sprawie znak [...] W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejście i metodę wyceny, należy podkreślić, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym należy co do zasady przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne. Zdaniem Sądu, tak właśnie było w tej sprawie. Wzięto pod uwagę dane z rynku lokalnego (z miejscowości [...] i obszarów sąsiednich) dotyczącego działek budowlanych - gruntów niezabudowanych, a zatem możliwych do zagospodarowania na cele mieszkaniowe. W operacie tym uwzględniono nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. nieruchomości (działki), które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nadto, działanie takie znajduje swoje umocowanie w § 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Wartość nieruchomości (działki nr [...]) przed podziałem określono zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, natomiast wartość działek po podziale nieruchomości (na działki nr [...], [...] i [...]) podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących), tj. w sposób zgodny z § 4, 7 i 8 rozporządzenia. Dokonana przez organy ocena formalna operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 2025 r. była prawidłowa. Dowód ten mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Dodać należy, że sam skarżący nie kwestionował konkluzji zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym w zakresie wyceny nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, skutkujących wykazanym przyrostem wartości działek. Z operatu tego wynika, że na skutek przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o wynosi [...] zł [różnica pomiędzy wartością [...] zł - przed podziałem i wartością [...] zł - po podziale], który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącej 30% różnicy wartości nieruchomości, tj. na kwotę [...]. Dodać należy, że skarżący wprawdzie w samej skardze już tego argumentu nie podnosił, jednakże przed organem II instancji wskazywał na zmianę przedmiotowej stawki opłaty po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, co organ odwoławczy powinien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy. Stanowisko Kolegium co do zastosowania stawki w wysokości 30% było prawidłowe, bowiem przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. wprost wskazuje, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W związku z tym powinna to być właśnie stawka 30% obowiązująca 28 stycznia 2022 r., a nie stawka 5%, jaka została wprowadzona późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 października 2025 r. Podsumowując, wszystkie powyżej przedstawione rozważania Sądu wskazują na to, że po stronie organów nie doszło do zarzucanych im uchybień. Przede wszystkim zaś w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 1-1b u.g.n. Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, skargę należało oddalić jako niezasadną. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.