II SA/Po 131/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skarg Miasta [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i 4, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: - Miasta [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, - [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 11 czerwca 2010 r., Z. S., M. W., P. S., M. K., I. B., E. K., G. S. oraz A. S., wystąpili o zwrot nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: - działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. 93 m2, z arkusza mapy 13 obrębu [...], objęta księgą wieczystą nr [...]; - działka nr [...] (dawniej działka nr [...]) o pow. 573 m2, z arkusza mapy 13 obrębu [...], objęta księgą wieczystą nr [...]; - działka nr [...] (dawniej działka nr [...] cz., działka nr [...] cz., działka nr [...] cz. oraz działka nr [...] cz.) o pow. 1399 m2, z arkusza mapy 13 obrębu [...], objęta księgą wieczystą nr [...]; - działka nr [...] (dawniej działka nr [...] cz., działka nr [...] cz., działka nr [...] cz. oraz działka nr [...] cz.) o pow. 1805 m2, z arkusza mapy 13 obrębu [...], objęta księgą wieczystą nr [...] Postanowieniem z 27 lipca 2010 r., znak [...] Wojewoda wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wskazanych wyżej działek. Decyzją z 14 lipca 2016 r. Starosta [...] orzekł o: 1. zwrocie na rzecz P. S., M. K., E. K., Z. S., I. B., G. S. i A. S., nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...]; 2. odmowie zwrotu na rzecz ww. wnioskodawców nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...] i działki nr [...] cz. oraz [...] cz. z arkusza mapy 13 obrębu [...], objęta księgą wieczystą nr [...] Decyzją z 3 marca 2016 r., znak [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zalecił organowi I instancji pozyskanie do akt sprawy uchwały nr [...] z 23 grudnia 1966 r., a także planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z 20 grudnia 1966 r. Organ odwoławczy uznał również za pożądane pozyskanie załącznika graficznego do planu realizacyjnego dzielnicy mieszkaniowej [...] z 1967 r. Decyzją z 2 sierpnia 2022 r., znak [...], Starosta [...] odmówił P. S., J. K., E. K., Z. S., I. B., K. S. i A. S. zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Następnie decyzją z 18 października 2022 r. znak [...], Wojewoda utrzymał ww. decyzję Starosty [...] w mocy. Wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Po 937/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody z 18 października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. Sąd ustalił, że Z. S., będący stroną niniejszego postępowania, w dniu wydania decyzji nie żył, a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy: W. S. oraz A. O., którzy dotychczas nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu. Skoro natomiast doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, decyzja jest obarczona wadą nieważności. Decyzją z 22 sierpnia 2022 r., znak [...], Starosta [...] ponownie odmówił P. S., J. K., E. K., W. S., A. O., I. B., K. S. i A. S. zwrotu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Decyzją z 23 stycznia 2024 r., znak [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 15 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 123/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody wskazując, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; zwanej dalej: k.p.a.). Decyzją z 11 września 2024 r., znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] cz. i [...] cz. Wyrokiem z 2 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 780/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję w całości. Sąd uznał, że art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości wydania decyzji odwoławczej w części. Wojewoda nie mógł zatem rozdzielić sprawy, tj. wydać odrębnych decyzji co do każdej z nieruchomości, w sytuacji gdy w pierwszej instancji sprawa została załatwiona jedną decyzją. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji. Sąd ponadto dodatkowo dostrzegł nieprawidłowości w zakresie umocowania przez K. S. działającego w sprawie pełnomocnika, a także braki w zakresie ustaleń dotyczących wstąpienia K. S. do niniejszego postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 grudnia 2025 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; zwanej dalej u.g.n.), uchylił decyzją Starosty [...] z 22 sierpnia 2023 r., znak [...] w całości i w tym zakresie orzekł o: 1) zwrocie na rzecz J. K. w [...] części, W. S. w [...] części, A. O. w [...] części, K. S. w [...] części, I. B. w [...] części, A. S. w [...] części, E. K. w [...] części oraz P. S. w [...] części nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0093 ha i [...] o pow. 0,0573 ha, KW nr [...], a także części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...], KW nr [...]), odpowiadającej projektowanym działkom nr [...] o pow. 0,0108 ha oraz nr [...] o pow. 0,0517 ha, umiejscowionym na mapie z projektem podziału nieruchomości stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Pozostały udział w wysokości [...] pozostaje przy Mieście [...]. 2) odmowie zwrotu na rzecz osób wskazanych w pkt. 1 niniejszej decyzji części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy 13, obręb [...], KW nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]; 3) odmowie zwrotu na rzecz osób wskazanych w pkt. 1 niniejszej decyzji części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy 13, obręb [...], KW nr [...] 4) niezobowiązaniu osób wskazanych w pkt. 1 niniejszej decyzji do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w kwestii kręgu wnioskodawców uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości sytuacja przedstawia się następująco: wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożyli: Z. S., P. S., M. K., I. B., E. K., G. S. i A. S.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt [...], ww. osoby nabyły spadek po H. S., będącej przed wywłaszczeniem wyłączną właścicielką działki nr [...] oraz współwłaścicielką - wraz ze S. W. - działki nr [...]. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 16 listopada 2011 r., sygn. akt [...], S. W. zmarła [...]., a spadek po niej nabyła w całości siostra - H. S.. W związku z tym zarówno w przypadku działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...] i [...], krąg spadkobierców pozostaje ten sam. Spośród wymienionych wyżej wnioskodawców wymienionych we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, w dacie orzekania nadal biorą udział w niniejszym postępowaniu: P. S., I. B., E. K. oraz A. S.. Natomiast w toku postępowania zmarli: Z. S., M. W., M. K. i G. S.. Spadek po tych osobach nabyli odpowiednio: - spadek po Z. S. nabyli: W. S. oraz A. O., każda w [...] części - spadek po M. W. nabyła w całości I. B. - spadek po M. K. nabył w całości J. K. Jeśli natomiast chodzi o dziedziczenie po G. S., to Wojewoda na podstawie aktu notarialnego z 18 stycznia 2018 r., nr rep. A [...], ustalił, że G. S. w chwili śmierci był rozwiedziony, zaś do kręgu spadkobierców ustawowych w pierwszej kolejności należały córki: A. S. oraz K. S.. A. S. w oświadczeniu złożonym, w ww. akcie notarialnym odrzuciła spadek. A. S. ma dwoje dzieci: R. K. i S. K., które na dzień składania oświadczenia były małoletnie. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, że A. S. złożyła oświadczenie o odrzuceniu spadku wyłącznie w imieniu własnym, a nie dzieci, które w dacie składania oświadczenia pozostawały małoletnie. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że obecnie krąg osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości i zarazem biorących udział w niniejszym postępowaniu wraz z wysokością przysługujących im udziałów, przedstawia się następująco: J. K. w [...] części, W. S. w [...] części, A. O. w [...] części, K. S. w [...] części, I. B. w [...] części, A. S. w [...] części, E. K. w [...] części, P. S. w [...] części co łącznie daje [...] części. Natomiast pozostały udział [...] przypadałby po połowie dzieciom A. S. - R. K. i S. K.. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży z 6 listopada 1970 r., Rep. nr [...] oraz umową sprzedaży z 6 listopada 1970 r., Rep. nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94). W dacie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 9 września 1966 r. nr [...]. Nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem zostały oznaczone w powyższym planie symbolem B19MW, stanowiącym tereny mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. Analiza części tekstowej planu wskazuje, że przeznaczenie w planie perspektywicznym dla jednostki oznaczonej tym symbolem to mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 1,04 do 1,71 netto. Jednakże przy ww. symbolu znajdują się również odręczne notatki wskazujące na to, że symbolem B19MW objęte zostały również tereny oznaczone symbolami B19 UO przeznaczone w planie perspektywicznym pod szkołę średnią oraz B31 UZ (dopisane ręcznie) przewidziane pod dom małych dzieci. Ponadto wskazana została uchwała nr [...] z 23 grudnia 1966 r. W części dotyczącej ustaleń realizacyjnych dla symboli B19MW oraz B19UO obowiązują ustalenia realizacyjne jak dla B5 MW. Dla przedmiotowych terenów przewidziany był plan szczegółowy. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] nr [...] z 8 czerwca 1968 r. o ustaleniu lokalizacji szczegółowej pod budowę II etapu ośrodka [...] w jednostkach A-B-C, albowiem - co wynika z jej treści - została wydana w oparciu o ww. plan ogólny oraz o plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z 20 grudnia 1966 r. W ocenie Wojewoda dokumentem stanowiącym punkt wyjścia dla ustalenia celu wywłaszczenia jest wskazana wyżej decyzja o lokalizacji szczegółowej. Z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana w oparciu o plan ogólny m. [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z dnia 9 września 1966 r. oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. [...] nr [...] z 20 grudnia 1966 r. Z analizy fotokopii załącznika graficznego do powyższej decyzji wynika, że nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem C13 U03, co wskazuje na usługowe przeznaczenie tego terenu. Z treści uchwały nr [...] z 23 grudnia 1966 r. wynika, że dotyczy ona odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Z § 1 ust. 6 tej uchwały wynika, że w dzielnicy [...] tereny przeznaczone w planie pod szkołę średnią (oznaczone w planie symbolem B 19 AUO) oraz pod dom małego dziecka (B 13 UZ) położone w rejonie ulicy [...] przeznacza się na cele budownictwa rodzinnego o wysokiej intensywności i włącza do terenów oznaczonych na planie symbolem B19 MW, natomiast obydwa obiekty przenosi się na cześć terenów oznaczonych na planie symbolem B 19 MW, przylegające do trasy komunikacyjnej przy ul. [...] oznaczonej symbolem B 99 KP II. Symbole odnoszące się do obiektów: domu małego dziecka i szkoły średniej pozostają bez zmian. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że w aktach sprawy znajduje się również treść uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 20 grudnia 1966 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], jednakże próba pozyskania przez organ II instancji wypisu i wyrysu z tego planu z zasobów Miejskiej Pracowni Urbanistycznej zakończyła się niepowodzeniem. Organ II instancji pozyskał natomiast do akt sprawy wyrys ze zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniu 11 stycznia 1969 r. Na tej podstawie Wojewoda ustalił, że na terenach objętych niniejszym postępowaniem planowane było liceum ogólnokształcące. Powyższe koresponduje z przywołanymi wyżej adnotacjami w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z treścią uchwały nr [...] z 23 grudnia 1966 r. w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie odstępstw od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Natomiast budowa siedziby ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska została przewidziana dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonego przez Wojewodę [...] 22 sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1977 r., nr [...] Przedmiotowy plan powstał po wywłaszczeniu i z tego względu nie mógł zostać uwzględniony w procesie ustalania celu wywłaszczenia. Z tych względów Wojewoda uznał, że działki nr [...],[...] oraz projektowane działki nr [...] i [...] podlegają zwrotowi. W kwestii części obecnej działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz części obecnej działki nr [...], Wojewoda uznał, że działki te nie podlegają zwrotowi bowiem z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 kwietnia 2020 r., znak [...] zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej, oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] wynika, że działka nr [...], znajduje się w całości w liniach rozgraniczających inwestycję, natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1289 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,0110 ha. Działka nr [...] została objęta linią rozgraniczającą inwestycji. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego, to nie mogą przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym Wojewoda wyjaśnił także, iż stosownie do art. 140 ust. 2 u.g.n., należało dokonać ponownej waloryzacji odszkodowania. Skarb Państwa nabył nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania aktami notarialnymi z 6 listopada 1970 r. o łącznej powierzchni 2608 m2 za kwotę łączną [...] zł. Po zwaloryzowaniu kwoty [...]zł, stanowiącej proporcjonalną kwotę odszkodowania za zwracane nieruchomości o łącznej powierzchni 1291 m2, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od 1971 r. do października 2025 r. wynoszącego [...] oraz po uwzględnieniu denominacji otrzymano wartość [...] zł. Po uwzględnieniu zmiany wartości nieruchomości wynoszącej - [...] zł otrzymano ujemną wartość zwaloryzowanego odszkodowania, w związku z czym wnioskodawcy nie są zobowiązani do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Wojewody złożyło Miasto [...]. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 131/26. Miasto zaskarżyło decyzję Wojewody w części obejmującej pkt 1 i 4 decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia, czy zwrot części nieruchomości zwracanych w pkt 1 zaskarżonej decyzji spowodowałby podział budynku (tj. budynku Wojewódzkiego i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska), w którym granice wydzielanych działek gruntu przebiegałyby wzdłuż pionowych płaszczyzn, tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, a ewentualnie w przypadku ustalenia braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego, czy granice wydzielanych działek gruntu przebiegałyby wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, co stanowi istotną okoliczność w sprawie uwzględniając treść art. 93 ust. 3b u.g.n.; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia, czy zwrot części nieruchomości zwracanych w pkt 1 zaskarżonej decyzji nie spowodowałby wydzielenia działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej; w południowej części zwracanej części działki [...] znajduje się bowiem dojazd do budynku Wojewódzkiego i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, co stanowi istotną okoliczność w sprawie uwzględniając treść art. 93 ust. 3 ugn; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu skierowania do stron postępowania pism o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 7, art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 10 i art. 107 § 3 w zw., z art., 140 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie wniosków dowodowych stron - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Miasta [...] odnośnie wyceny nieruchomości objętych postępowaniem, co uniemożliwiło pełne wyjaśnienie sprawy; 5) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 211 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2025 poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: k.c.), poprzez niezasadne orzeczenie przez organ II instancji o zwrocie części nieruchomości wskazanych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, które dotyczy gruntów trwale zagospodarowanych częścią budynku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wraz z funkcjonalnie przyległym parkingiem; szczególnie niedopuszczalny jest zwrot terenów zabudowy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, ponieważ prowadzi to do niedopuszczalnego podziału budynku, co utrudniając korzystanie z niego jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy a ponadto powoduje jej istotną zmianę i znaczne zmniejszenie jej wartości, podobnie twierdzić należy odnośnie funkcjonalnie powiązanego parkingu - zwrot prowadzi do utrudnienia korzystania z budynku przez Inspekcję Ochrony Środowiska, co stanowi przeszkodę w wykonywaniu jej zadań, a ewentualnie; 6) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 93 ust. 3b u.g.n. poprzez niezasadne orzeczenie przez organ II instancji o zwrocie części nieruchomości wskazanych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, pomimo że na zwracanych w części działkach [...] i [...] znajduje się część budynku Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, przy wskazana część tego budynku potencjalnie nie spełnia przesłanek do podziału i zwrotu z art. 93 ust. 3 b u.g.n., tj. granice wydzielanych działek gruntu potencjalnie nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, a ewentualnie w przypadku ustalenia braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice wydzielanych działek gruntu potencjalnie nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzieląc budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części; 7) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez niezasadne orzeczenie przez organ II instancji o zwrocie części nieruchomości wskazanych w pkt 1 zaskarżonej decyzji, pomimo że w południowej części zwracanej w części działki [...] znajduje się dojazd do budynku Wojewódzkiego i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, co powoduje wydzielenia działki gruntu bez tego dostępu do drogi publicznej. Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę na ww. decyzję Wojewody wniósł także Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: WIOŚ). Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 132/26. WIOŚ zaskarżył decyzję Wojewody w części obejmującej pkt 1 i 4 decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 30 § 4 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 kpa; art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.; art. 6 i 8 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie błędnej decyzji orzekającej w pkt 1 zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców i pozostawieniu przy Mieście [...] jedynie udziału w wysokości [...], pomimo braku podstaw do zwrotu. Skutkiem naruszenia ww. przepisów do obrotu prawnego weszła wadliwa decyzja ostateczna wydana z naruszeniem przepisów postępowania określonych w przepisach art. 97 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.; art. 6 i 8 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a. oraz niezgodnie z wytycznymi - w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt IV SA/Po 780/24; 2) art. 136 ust. 3a, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889; zwanej dalej: u.d.p.) i art. 93 ust. 3, art. 99 u.g.n.; art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) poprzez błędne orzeczenie o zwrocie nieruchomości i pozostawienie przy Mieście [...] jedynie udziału w wysokości [...], podczas gdy w sprawie istniał przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości; 3) art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niezobowiązanie wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., pomimo otrzymanego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania, a także tego, że operat szacunkowy na podstawie którego organ II instancji wydał orzeczenie w pkt 4 zaskarżonej decyzji, był kwestionowany przez skarżącego. WIOŚ wniósł o uchylenie decyzji w części objętej skargą ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji w części, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę na ww. decyzję Wojewody wniósł również Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GIOŚ). Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 133/26. GIOŚ zaskarżył decyzję Wojewody w części obejmującej pkt 1 i 4 decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 30 § 4 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 kpa; art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.; art. 6 i 8 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie błędnej decyzji orzekającej w pkt 1 zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców i pozostawieniu przy Mieście [...] jedynie udziału w wysokości [...], pomimo braku podstaw do zwrotu. Skutkiem naruszenia ww. przepisów do obrotu prawnego weszła wadliwa decyzja ostateczna wydana z naruszeniem przepisów postępowania określonych w przepisach art. 97 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 78 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 i art. 170 p.p.s.a.; art. 6 i 8 k.p.a.; art. 8 § 2 k.p.a. oraz niezgodnie z wytycznymi - w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt IV SA/Po 780/24; 2) art. 136 ust. 3a, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., art. 2a u.d.p. i art. 93 ust. 3, art. 99 u.g.n.; art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) poprzez błędne orzeczenie o zwrocie nieruchomości i pozostawienie przy Mieście [...] jedynie udziału w wysokości [...], podczas gdy w sprawie istniał przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości; 3) art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez niezobowiązanie wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta [...] należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n., pomimo otrzymanego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania, a także tego, że operat szacunkowy na podstawie którego organ II instancji wydał orzeczenie w pkt 4 zaskarżonej decyzji, był kwestionowany przez skarżącego. GIOŚ wniósł o uchylenie decyzji w części objętej skargą oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Postanowieniami z dnia 11 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Po 131/26, sygn. akt II SA/Po 132/26 i sygn. akt II SA/Po 133/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). W przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa (art. 136 ust. 5 u.g.n.). W skargach WIOŚ i GIOŚ zasadnie zarzucono Wojewodzie, iż ten wydał decyzję nie ustalając należycie aktualnego kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy w dniu 11 czerwca 2010 r. o zwrot nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem wystąpili Z. S., M. W., P. S., M. K., I. B., E. K., G. S. oraz A. S.. W toku postępowania zmarł G. S.. Jak prawidłowo ustalił Wojewoda na podstawie aktu notarialnego z 18 stycznia 2018 r., nr rep. [...], G. S. w chwili śmierci był rozwiedziony, zaś do kręgu spadkobierców ustawowych w pierwszej kolejności należały córki: A. S. oraz K. S.. W ww. akcie notarialnym znajduje się oświadczenie A. S. o odrzuceniu spadku. A. S. ma dwoje dzieci: R. K. i S. K., które na dzień składania oświadczenia były małoletnie. Co zostało trafnie dostrzeżone przez Wojewodę z treści oświadczenia o odrzuceniu spadku wynika jednoznacznie, że A. S. oświadczenie to złożyła wyłącznie w imieniu własnym, a nie dzieci. Stosownie do treści art. 931 § 1 k.c. w pierwszej kolejności powołane są z ustawy do spadku dzieci spadkodawcy oraz jego małżonek; dziedziczą oni w częściach równych. Jednakże część przypadająca małżonkowi nie może być mniejsza niż jedna czwarta całości spadku. Z art. 931 § 2 k.c. wynika, że jeżeli dziecko spadkodawcy nie dożyło otwarcia spadku, udział spadkowy, który by mu przypadał, przypada jego dzieciom w częściach równych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do dalszych zstępnych. Spadkobierca może bądź przyjąć spadek bez ograniczenia odpowiedzialności za długi (przyjęcie proste), bądź przyjąć spadek z ograniczeniem tej odpowiedzialności (przyjęcie z dobrodziejstwem inwentarza), bądź też spadek odrzucić (art. 1012 k.c.). Spadkobierca, który spadek odrzucił, zostaje wyłączony od dziedziczenia, tak jakby nie dożył otwarcia spadku (art. 1020 k.c.). Mając powyższe na uwadze, wobec złożenia oświadczenia o odrzuceniu spadku, część spadku która przypadałaby A. S., w dalszej kolejności przypadała jej dzieciom R. K. i S. K.. W okresie odrzucenia spadku przez A. S. art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 682) do przyjęcia lub odrzucenia spadku przez jej małoletnie dzieci, jako czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wymagał zgody sądu opiekuńczego. Organ nie ustalił jednak czy w przypadku dzieci A. S. doszło do odrzucenia spadku czy też osoby te spadek przyjęły, czym dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tego uchybienia Wojewoda przedwcześnie orzekł o pozostawieniu Miastu [...] [...] udziału w spornej nieruchomości czym z kolei dopuścił się naruszenia art. 136 ust 3 u.g.n. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że następcy prawni G. S. nie zostali ustaleni, całkowicie bezpodstawnie Wojewoda w odpowiedzi na skargę powołuje się na okoliczność niezłożenia przez nich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd w tym miejscu wyjaśnia organowi, iż śmierć osoby, która złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, powoduje, że w miejsce wnioskodawcy – jako strony postępowania – wchodzą następcy prawni zmarłego. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niewątpliwie sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako sprawa o przywrócenie tytułu prawnego do nieruchomości jest sprawą o prawa zbywalne i dziedziczne. W tej sytuacji nie było potrzeby, aby spadkobiercy G. S., gdyby zostali ustaleni, ponawiali uprzednio przezeń złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2028 r., IV SA/Wa 1010/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku Wojewody zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargi obowiązek ten nie wynika z przywołanego przez Wojewodę art. 136 ust. 3a u.g.n. Wobec braku prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, niemożliwym jest na tym etapie postępowania odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi oraz wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego okoliczności mających przemawiać za zwrotem nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji. Sąd zwraca jednak organowi uwagę - nie przesądzając o kwestii realizacji celu wywłaszczenia - na konieczność pogłębionej analizy wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 1966 r. (k. 152). Organ powinien porównać ten dokumentu z materiałem obrazującym aktualne położenie spornych działek (k. 153), aby ustalić czy działki te znajdują się na terenie mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Powyższe może mieć znaczenie dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda uznał bowiem, że budowa siedziby ówczesnego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska została przewidziana dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego przez Wojewodę [...] 22 sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 października 1977 r., nr [...], który to plan powstał po wywłaszczeniu i z tego względu zdaniem Wojewody nie mógł zostać uwzględniony w procesie ustalania celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Niemniej w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten. Znaczenie mogą mięć również dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia, jednak tylko wtedy gdy są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie (zob. wyroki NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, z 11 stycznia 2022 r., I OSK 276/19, z 6 kwietnia 2022 r., I OSK 446/19, z 21 maja 2025 r., z I OSK 1158/22, z 5 lutego 2025 r., I OSK 1442/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając w przypadku skargi Miasta [...] kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi, a w przypadku skarg WIOŚ i GIOŚ kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).