I OSK 1626/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 137/24 w sprawie ze skargi B.B. i A.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od B.B. i A.P. na rzecz Gminy Lublin kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 137/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. i A.P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...]: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2023 r., nr [...], a także postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], oraz z dnia [...] września 2023 r., nr [...]; II. zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] marca 1974 r., nr [...], o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w Lublinie w dzielnicy [...], podzielona została nieruchomość oznaczona nr [...] o powierzchni 463 m2, stanowiąca własność M. i M. małżonków P. W wyniku podziału właściciele otrzymali działkę budowlaną nr [...] o łącznej powierzchni 438 m2, zaś reszta nieruchomości o powierzchni 26 m2 przeszła na rzecz Skarbu Państwa. W dniu 2 grudnia 2021 r. skarżący, będący następcami prawnymi M. i M.P., złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości, która w dokumentacji geodezyjno-prawnej została oznaczona jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 25 m2. Starosta Lubelski stwierdził, że wniosek ten został złożony po terminie określonym w art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344), który upływał w dniu 24 lipca 2020 r., i na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz.1327), wyznaczył skarżącym termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżących w dniu 25 lutego 2022 r. wniosku o przywrócenie terminu, Starosta Lubelski postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. przywrócił skarżącym termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0025 ha w granicach działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 31, ark. 12). Po rozpoznaniu odwołania Gminy Lublin, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 58 § 1 k.p.a., albowiem organ I instancji nie ustalił przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot, błędnie przyjmując, że okoliczności te nie mają znaczenia. Z kolei, przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie stanowi samodzielnej podstawy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i konieczne jest zbadanie przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., a więc przywrócenie tego terminu uzależnione jest od uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w jego uchybieniu. Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Starosta Lubelski wezwał skarżących do wskazania przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, na co skarżący udzielili odpowiedzi w piśmie z dnia 14 lipca 2023 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. Starosta Lubelski odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, decyzją z dnia 30 października 2023 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta Lubelski umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że skarżący wniosek o zwrot nieruchomości złożyli po terminie określonym w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który, przy uwzględnieniu przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r., upłynął w dniu 24 lipca 2020 r. Z uwagi na powyższe, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu wniesionej przez skarżących skargi, w przywołanym na wstępie wyroku, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że warunkiem skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było złożenie wniosku o zwrot w nieprzekraczalnym terminie do dnia 24 lipca 2020 r. Jednocześnie, bezsporne jest, że skarżący wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości złożyli po tym terminie, albowiem w dniu 2 grudnia 2021 r. Sąd wskazał przy tym, że w świetle art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. termin ten jest terminem przywracalnym i skarżący skorzystali z prawa do złożenia wniosku o jego przywrócenie. Jednakże, organom obu instancji umknęło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, że organ dwukrotnie wyznaczał skarżącym 30 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, tj. w dniu 25 lutego 2022 r. i w dniu 20 czerwca 2023 r., i organ wydał dwa odmienne postanowienia w sprawie przywrócenia spornego terminu: postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. przywrócił termin, natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. odmówił przywrócenia terminu. Tym samym, w obrocie prawnym pozostają dwa różne postanowienia w tej samej kwestii. Kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o zwrot jest zaś warunkiem formalnym rozpatrzenia tego wniosku. Stwierdzenie uchybienia terminu i odmowa jego przywrócenia skutkuje odmową wszczęcia postępowania, a gdy już zostało wszczęte – umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (wobec braku skutecznego wniosku). Zatem, od tego, czy termin zostanie przywrócony zależy, czy wniosek o zwrot będzie rozpatrzony merytorycznie. W związku z tym, w sytuacji, gdy w jednym postępowaniu zostały wydane dwa odmienne postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, nie da się prawidłowo stwierdzić, czy wniosek o zwrot został skutecznie złożony (tj. w terminie), a w konsekwencji nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie (wydanie decyzji merytorycznej bądź umarzającej postępowanie czy ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). W niniejszej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona, a więc decyzje organów obu instancji o umorzeniu postępowania są przedwczesne. Sąd wskazał przy tym, że pomimo tego, że prawomocne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (a takim jest postanowienie z [...] września 2023 r., gdyż nie zostało ono zaskarżone w odrębnym postępowaniu) zasadniczo dawałoby podstawę do umorzenia postępowania o zwrot ze względu na nieskuteczność wniosku o zwrot (złożenie go po terminie), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać decyzji o umorzeniu za prawidłową ze względu na pozostające w obrocie wcześniejsze ostateczne postanowienie z [...] marca 2022 r., którym przywrócono termin. Wprawdzie, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wojewoda stwierdził, że postanowienie to było wadliwe, ponieważ organ I instancji przy jego wydawaniu nie badał przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a., przyjmując, że przepis art. 15zzzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest samodzielną podstawą przywrócenia terminu, co faktycznie oznaczałoby uwzględnienie każdego wniosku złożonego ze względu na występowanie stanu pandemii na podstawie tego przepisu, to jednak ani tamtą decyzją, ani obecnie nie wyeliminował z obrotu prawnego tego postanowienia. Stanowiło to przeszkodę do umorzenia postępowania, skoro nie jest jednoznaczne, czy wniosek o zwrot jest skutecznie złożony, czy też nie. W związku z tym, Sąd stwierdził, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowień z [...] marca 2022 r. i z [...] września 2023 r. Decyzje zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 136 ust. 6 w zw. z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r., ponieważ nie zostało wystarczająco ustalone czy wniosek o zwrot został skutecznie (w terminie) złożony. Ustalenie tej kluczowej w sprawie okoliczności wymagało ponadto wyeliminowania z obrotu prawnego także obu postanowień w przedmiocie przywrócenia terminu. Postanowienie z [...] września 2023 r. jest wadliwe, ponieważ zostało wydane, pomimo że istniało już w obrocie postanowienie z [...] marca 2022 r., z kolei to postanowienie jest wadliwe, ponieważ przy jego wydawaniu organ w ogóle nie badał przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało więc zastosowania art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowania z obrotu także tych postanowień. Sąd wskazał przy tym, że rozpatrując sprawę organ ponownie oceni kwestię zachowania przez skarżących terminu do złożenia wniosku o zwrot, uwzględniając, że sam stan pandemii nie jest wystarczający do przywrócenia terminu w trybie art. 15 zzzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Gmina Lublin wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 137 ust. 7 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten, tj. art. 15zzzzzn2 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy termin z art. 137 ust. 7 ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu; 2. art. 137 ust. 7 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten, tj. art. 15zzzzzn2 znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy uchybienie terminu z art. 137 ust. 7 nie nastąpiło w okresie jego obowiązywania, bowiem strony zobowiązane były złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do dnia 24 lipca 2020 r., a więc jeszcze zanim wprowadzono przepis art. 15zzzzzn2, który wszedł w życie 16 grudnia 2020 r. i który nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie wyłącznie do terminów, które upłynęły po dniu 16 grudnia 2020 r.; 3. art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) w zw. z art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez błędne uznanie, że nie ma pewności co do upływu 20-letniego terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przedłużonego na mocy ostatnio wymienionych przepisów do dnia 24 lipca 2020 r., a to na skutek niewyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. w sytuacji, gdy bezsporne jest, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął bezskutecznie, zaś wniosek o jego przywrócenie uznać należy za niedopuszczalny z uwagi na: a) materialnoprawny a więc nieprzywracalny charakter tego terminu ewentualnie b) upływ terminu do zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości w dniu 24 lipca 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (tj. przed 16 grudnia 2020 r.) stanowiącego podstawę do zgłaszania wniosków o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy ostatnio wymieniony przepis nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie wyłącznie do terminów, które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020 r., ewentualnie za nieskuteczny z uwagi na odmowę przywrócenia terminu w postanowieniu Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2023 r., wydanym w ramach ponownego rozpoznania sprawy, a więc w warunkach, w których nie można uznać za skuteczne orzeczeń poprzedzających wydanie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc do wydania wyroku kasatoryjnego w sytuacji, gdy powinien zapaść wyrok oddalający skargę, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z uwagi na niedopuszczalność przywrócenia w niniejszej sprawie terminu z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł być skutecznie zgłoszony, a to oznacza, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2023 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości była prawidłowa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. oraz że uchylenie tego postanowienia jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy: a) pozostawanie w obrocie prawnym tego postanowienia nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż zostało ono wydane przed uchyleniem następczej w stosunku do niego decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2023 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r., w której zalecono organowi I instancji ustalenie i ocenę przyczyn uchybienia terminu, a więc ponowne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, b) sprawy z wniosku o przywrócenie terminu sprowadzają się do oceny formalnej przesłanek o charakterze procesowym, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych, co oznacza, że wymienione orzeczenia nie zostały wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że nie zachodziła konieczność zastosowania przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., gdyż uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2022 r. nie było konieczne z uwagi na treść art. 142 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionej przez skarżących skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz na poprzedzające tę decyzję postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia [...] września 2023 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawę prawną złożonego przez skarżących w dniu 2 grudnia 2021 r. wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości stanowił przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Niewątpliwie przy tym, zgodnie z treścią art. 136 ust. 7 tej ustawy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. w przypadku, gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął przed dniem wejścia w życie tejże ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie tej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z uwagi na to, że ustawa ta weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., termin 12 miesięcy upływał zatem w dniu 14 maja 2020 r. Bezsporne przy tym jest, że termin ten uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Skutkiem zaś tego, termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozpoczęty w dniu 14 maja 2019 r. i wynoszący 12 miesięcy, przy uwzględnieniu wynikającego z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zawieszenia, upływał w dniu 24 lipca 2020 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, że skarżący wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości złożyli dopiero w dniu 2 grudnia 2021 r. a więc po terminie do tego przewidzianym. W tych okolicznościach, zasadnie zastosowano regulacje wynikające z art.15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z treścią art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Regulacja zawarta w art. 15zzzzzn2 ust. 1 odnosi się do zdarzeń, które wystąpiły w okresie obowiązywania epidemii COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony w dniu 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491) i trwał do dnia 16 maja 2022 r., w związku z jego odwołaniem, na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). Zatem, choć niewątpliwie przepis art. 15zzzzzn2 wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2020 r. to skoro z jego treści wynika, że obejmuje on swym zakresem zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, to tym samym odnosi się także do zdarzeń, które powstały przed datą wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2026 r., sygn. akt I OSK 752/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, skoro upływ terminu do złożenia przez skarżących wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, przypadał w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, tj. w dniu 24 lipca 2020 r., prawidłowo zastosowano wobec skarżących art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jednocześnie, wyjaśnić należy, że przepis art. 15zzzzzn2, wprowadzający tryb szczególny przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Intencją ustawodawcy było bowiem objęcie zakresem tego przepisu wszystkich przepisów, w tym także przepisów prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. W przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby brak możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę ustalania okresu początkowego, od którego można nabyć prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Co więcej, analiza treści art. 15zzzzzn2 wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia czy ochrony prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1012/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zaś termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest terminem, po upływie którego wygasa uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ma charakter prawa podmiotowego, gdyż wyznacza sferę uprawnień jednostki i umożliwia tej jednostce skuteczne domaganie się określonego działania (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) dla ochrony swego interesu prawnego (gravamen). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że termin ten ma charakter terminu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1428/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo to, jak słusznie przyjęto w sprawie, jest to termin przewidziany przepisami prawa administracyjnego, do którego znajduje zastosowanie przywrócenie terminu na podstawie powołanego przepisu art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Z uwagi na powyższe, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 7 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez objęcie rozstrzygnięciem Sądu I instancji również postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd administracyjny jest zatem związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Wskazać jednakże należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. pozostawało w granicach sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji i mogło zostać objęte wydanym w tej sprawie wyrokiem. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Starosta Lubelski przywrócił skarżącym termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchylił powyższą decyzje i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowienie o przywróceniu terminu jest postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Nie istnieje zatem domniemanie zaskarżalności zażaleniem wszystkich postanowień wydanych w sprawach. Zażalenie jest samodzielnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na postanowienia, których zaskarżalność przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Przepis art. 59 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jedynie od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Żaden przepis prawa nie wskazuje natomiast aby na postanowienie o przywróceniu terminu przysługiwało zażalenie. Z kolei, zgodnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym, zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji. Wskazać przy tym należy, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak, jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, odwołanie nie zostanie uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa) ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu, wówczas merytoryczne stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia powinno zostać wyrażane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w odrębnym orzeczeniu. Dopuszczalność merytorycznej weryfikacji postanowień wpadkowych w decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania nie oznacza zatem, że decyzja organu odwoławczego powinna zawierać rozstrzygnięcie co do postanowienia wpadkowego, jak prawidłowo stwierdzono w skardze kasacyjnej. Skoro bowiem postanowienie nie jest zaskarżalne zażaleniem, to nie istnieje prawna możliwość jego skutecznego uchylenia przez organ odwoławczy. Pomimo występowania w treści art. 142 k.p.a. słowa "zaskarżenie", stwarza on jedynie uprawnienie do wniesienia określonego rodzaju zarzutów procesowych (niesamoistnych) w odwołaniu od decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010). Jednocześnie, mimo braku możliwości uchylenia postanowień wpadkowych, skutki takich postanowień upadają w związku z uchyleniem decyzji wydanej w następstwie podjętego z naruszeniem prawa postanowienia (tak NSA w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2646/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, uznać należy, że postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. Decyzją tą Wojewoda rozpoznał odwołanie Gminy Lublin od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2023 r. orzekającej o zwrocie na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości, przed wydaniem której Starosta Lubelski postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. przywrócił skarżącym termin do złożenia wniosku o zwrot. Mocą decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r. uchylona została decyzja Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2023 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając tę decyzję, Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 58 § 1 k.p.a., albowiem organ I instancji nie ustalił przyczyn uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot, błędnie przyjmując, że okoliczności te nie mają znaczenia. Z kolei, przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie stanowi samodzielnej podstawy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i konieczne jest zbadanie przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., a więc przywrócenie tego terminu uzależnione jest od uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w jego uchybieniu. W świetle tego, stwierdzić należy, że postanowienie Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2023 r., jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej. Powyższej okoliczności nie uwzględnił zaś Sąd I instancji wydając kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok, w którym zakresem rozstrzygnięcia objął również to postanowienie. Z uwagi zaś na istnienie w obrocie prawnym właśnie tego postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r., wyeliminował zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r., poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2023 r. a także poprzedzające te decyzje postanowienie z dnia [...] września 2023 r. o odmowie przywrócenia skarżącym terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwało jednakże na akceptację. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną i z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2023 r., w pełnym zakresie, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych w skardze, które nie stanowiły przedmiotu oceny w kontrolowanym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.