II SA/Po 123/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Ł. M. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 30 września 2022 r. Ł. M. złożył w Urzędzie Miejskim w [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]. Z charakterystyki obiektu podanej we wniosku wynika, że budynek będzie wymagał dostaw prądu elektrycznego - z projektowanego przyłącza do sieci; wody - pobór ze studni; ścieki będą odprowadzane do szamba. Bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej przebiega po terenie działki nr [...]. Parametry budynku: powierzchnia zabudowy od 120 m˛ do 150 m˛; szerokość elewacji frontowej budynku od 10 m do 15 m; dwie kondygnacje nadziemne; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 3 m do 4,5 m (kalenica od 7 m do 8 m); dach spadzisty (dwie powierzchnie) z kalenicą prostopadłą albo równoległą do frontu działki. Decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. Burmistrz Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. Powodem odmowy było stwierdzenie braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego obiektu - warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja ta, na skutek jej zaskarżenia przez inwestora, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] Kolegium stwierdziło w tej decyzji, że analiza urbanistyczna została sporządzona wadliwie; nie przedstawiono szczegółowego zestawienia wszystkich działek z funkcją zabudowy i innymi parametrami; nie wyjaśniono także, które z działek z zabudową były odniesieniem dla ustaleń w zakresie linii zabudowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z dnia 11 października 2023 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Kolegium decyzją z dnia 10 września 2024 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną przez inwestora decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ II instancji zgłosił zastrzeżenia co do wykonanej analizy urbanistycznej i wyciągniętych z niej wniosków przez organ I instancji w zakresie kontynuacji linii zabudowy z wyznaczonego obszaru. Ponadto zwrócił uwagę na to, że Burmistrz prowadził postępowanie, mimo że wniosek jest niekompletny i niespójny w zakresie przedstawienia graficznego planowanej zabudowy na terenie przeznaczonym pod inwestycję. W zaleceniach Kolegium wskazało, by w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełniania wniosku w zakresie graficznego przedstawienia planowanego budynku ze szczególnym uwzględnieniem kierunku kalenicy względem frontu działki i wyjaśnienia wskazanych rozbieżności wniosku; po wykonaniu tego należy przygotować nową analizę z uwzględnieniem omówionej kwestii linii zabudowy. Po przejęciu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a następnie na żądanie inwestora zawiesił postępowanie w tej sprawie postanowienie z dnia 28 listopada 2024 r. Następnie postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 6 lutego 2025 r. W toku postępowania Burmistrz w dniu 20 lutego 2025 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia "udokumentowanej notarialnie służebności przechodu, przejazdu oraz przeprowadzenia mediów przez działkę [...]" albo wskazania alternatywnego sposobu obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji wraz ze stosownym tytułem prawnym. W odpowiedzi wnioskodawca odmówił złożenia wskazanego dokumentu dotyczącego służebności, stwierdzając, że w stanie faktycznym sprawy nie ma potrzeby ustanowienia służebności, gdyż działka nr [...] stanowiąca własność Gminy [...] jest dostępna dla każdego, a w ewidencji gruntów jest oznaczony jako "droga". Dostęp do drogi publicznej może zatem odbywać się za pośrednictwem gruntu tej działki, a ponadto teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez gminną drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której przygotowano projekt decyzji w sprawie warunków zabudowy, Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 24 kwietnia 2025 r. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, na terenie części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w gminie [...]. Powodem odmowy było stwierdzenie braku możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego obiektu - warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; ponadto stwierdzono, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do publicznej - brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że wyniki analizy nie dają możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla budynku objętego wnioskiem, tak by kontynuował linię zabudowy z analizowanego obszaru. Organ I instancji stwierdził, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r nr 164, poz. 1588) - dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.; rozporządzenie, opiera się na uznaniu administracyjnym, a w tym przypadku nie ma przesłanek do tego, by linię zabudowy wytyczyć zgodnie z wnioskiem. Według organu, w przypadku dostępu do drogi publicznej wnioskodawca nie przedstawił uprawnienia do korzystania z gminnej drogi wewnętrznej, a nie jest to droga publiczna, zatem warunek ten jest niespełniony. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca zarzucił, że organ I instancji błędnie uznał brak spełnienia wskazanych dwóch warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Według inwestora, w przypadku dostępu do drogi publicznej jest on zapewniony przez grunt działki nr [...] jako gminnej drogi wewnętrznej; taki sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną jest wystarczający w świetle przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W odniesieniu do linii zabudowy inwestor zarzucił, że organ I instancji zignorował wskazania organu odwoławczego zawarte w decyzji nr [...] Ponadto podniósł, że linia zabudowy może być wyznaczona na podstawie zabudowy na działce nr [...],na którą wjazd odbywa się także z drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Zaznaczył przy tym, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa na tyłach innych budynków, które tworzą linię zabudowy wobec drogi publicznej w ciągu ul. [...] - chodzi tu o działkę nr [...]. Wobec sposobu działania organu I instancji i trzeciej odmowy ustalenia warunków zabudowy, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2025 r. wyjaśniło, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w tej sprawie, nie mają do niej zastosowania zmiany w powołanych wyżej przepisach, wprowadzone na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co wynika z przepisu intertemporalnego art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. Nadto Kolegium stwierdziło, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają tu zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Kolegium stwierdziło prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego na bazie odcinka 73 m stanowiącego część terenu działki nr [...] graniczącego z pasem drogi gminnej na działce nr [...]. Miało natomiast zastrzeżenia co do wykonanej analizy urbanistycznej i wyciągniętych z niej wniosków przez organ I instancji. Powołując się na oznaczenie drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina [...] (co potwierdza księga wieczysta nr [...]), w ewidencji gruntów oraz przepisy § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy stwierdził, że grunty oznaczone jako "drogi" (symbol dr) należą do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych - terenów komunikacyjnych; do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według Kolegium, skoro dojazd do drogi publicznej w ciągu ul. [...] z terenu inwestycji objętej wnioskiem ma się odbywać przez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy, to uznać należy, że teren ten ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; stwierdzenie przez organ I instancji niespełniania przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem błędne. Organ II instancji dodał, że droga wewnętrzna na działce nr [...] jest dostępna publicznie; z analizy nie wynika by była zamknięta bądź aby dostęp był ograniczony dla wybranych osób; zgodnie z informacją pochodzącą od wnioskodawcy z drogi tej istnieje także wjazd na działkę nr [...], a także korzysta z niej sam wnioskodawca w celu dojazdu na działki nr [...]. W przypadku warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ II instancji stwierdził, że Burmistrz ponownie uznał, iż nie można stwierdzić kontynuowania przez planowany obiekt linii zabudowy z obszaru, przy czym wskazania z decyzji Kolegium nr [...] zostały zignorowane. W związku z tym Kolegium powtórzyło, że określony przez wnioskodawcę teren przeznaczony pod inwestycję to część działki nr [...], która leży przy działce nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga; z mapy stanowiącej załącznik do analizy wynika, że przy drodze tej zabudowa znajduje się jedynie na działce nr [...], a w odwołaniu podano, iż wjazd na teren tej działki nie jest urządzony z ul. [...], tylko z drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Potwierdza to zdjęcie terenu dostępne za pośrednictwem serwisu internetowego Google Maps. Posesja pod nr [...] ma front, tj. wejście i wjazd na posesję z drogi na działce nr [...], naprzeciwko placu zabaw. Według organu odwoławczego, w tej sytuacji organ I instancji powinien zweryfikować ustalania analizy urbanistycznej, gdyż w ocenie Kolegium jako punkt odniesienia dla ustalenia linii zabudowy należałoby rozważyć tę wyznaczoną przez zabudowę działki nr [...], której front odnosi się do drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Taka sytuacja wydaje się możliwa, skoro w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem organu II instancji, mając na uwadze nową okoliczność w sprawie, istotną z punktu widzenia spornej kwestii wyznaczenia linii zabudowy, związaną z lokalizacją frontu terenu działki nr [...] i linii jej zabudowy, konieczne jest zweryfikowanie stanu faktycznego sprawy, co należy do podstawowych zadań organu administracji w myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Dodatkowo Kolegium ponownie akcentowało poglądy wyrażone w kwestii linii zabudowy w orzecznictwie sądów administracyjnych. W takich okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., W związku z tym zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie może orzec merytorycznie w sprawie, skoro "stan faktyczny jest niejasny i wymaga wyjaśnienia w zakresie istotnym dla sprawy". Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Kolegium uznało, że "nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji". We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium stwierdziło, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien przygotować nową analizę stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, gdyż wobec wersji przedstawionej przez wnioskodawcę, co potwierdzają zdjęcia dostępne powszechnie w Internecie, budzą uzasadnione wątpliwości stwierdzenia zawarte w analizie sprowadzonej w sprawie, gdzie stwierdzono, że linia zabudowy z działki nr [...] "jest ustalona w stosunku do frontu działki pozycjonowanego wobec ul. [...]". Według organu odwoławczego, w razie stwierdzenie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia 16 grudnia 2025 r. wniósł Ł. M., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ II instancji miał podstawy ku temu, aby wydać decyzję merytoryczną ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, organ odwoławczy nawet nie podjął próby ustalenia, czy w okolicznościach sprawy możliwe było wydanie decyzji merytorycznej po uprzednim przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., gdy tymczasem organ I instancji zebrał wszystkie niezbędne dane dotyczące zabudowy w obszarze analizowanym, a jedyna nieścisłość analizy, to kwestia linii zabudowy budynku na działce nr [...]. Według skarżącego, ustalenia Kolegium w tym zakresie, dokonane na podstawie zdjęć satelitarnych, bez wątpienia mieszczą się jednak w graniach wyznaczonych przez art. 136 § 1 k.p.a. i nie naruszają zasady dwuinstancyjności. Zdaniem strony, o wadliwości zaskarżonej decyzji przesądza wreszcie fakt, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę długotrwałości prowadzonego postępowania ani tego, że organ I instancji najwyraźniej nie chce wydać pozytywnej decyzji dla inwestycji wnioskodawcy. Świadczą o tym w sposób ewidentny trzy kolejne decyzje negatywne oraz ignorowanie przez ten organ wcześniejszych wskazań Kolegium. Według skarżącego, decyzja kasacyjna bezzasadnie przedłuża stan, w którym inwestor nie będzie mógł zabudować swojej nieruchomości. W tym zakresie decyzja ta narusza zasadę szybkości postępowania oraz obowiązek jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 13 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Po 123/26 Sąd na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) przekazał przedmiotową sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawie pełnomocnik wnoszącego sprzeciw podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w sprzeciwie, podkreślając że wnioskodawca już 4 lata oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy. Podniósł, że pomimo trzykrotnego wygrania sprawy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ I instancji uchyla się od jej wydania. Ponadto pełnomocnik wskazał na to, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest wzajemnie sprzeczne, ponieważ z jednej strony wskazuje, iż postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w znacznej części, a z drugiej strony przesądza i ustala istotne kwestie w sprawie. Ponadto pełnomocnik wniósł o to, by w razie pozytywnego rozstrzygnięcia wskazać organowi, że przepisy przejściowe nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji wejścia w życie planu ogólnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej była w niniejszej sprawie zaskarżona przez Ł. M. w drodze sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2025 r., w której organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną przez Ł. M. decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, na terenie części działki nr [...] w obrębie [...] w gminie [...] – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.). Idąc dalej, Sąd podkreśla, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto warto dodać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3076/20, 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 7/23 i 5 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 151/24 - dostępne jw.). Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2019/25, dostępny jw.). Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest bowiem wyrazem zakwestionowania przez stronę zasadności (zachodzenia podstaw) uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasacyjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Po 649/17 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Wr 854/25 - dostępne jw.). Przywołane wyżej przepisy art. 64b § 3, art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt GSK 1170/20, dostępny jw.). W postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.). W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 12, art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich formułuje zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), a drugi zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z kolei w ostatnim zakreślono granice uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym (art. 136 k.p.a.). To organ administracyjny pierwszej instancji zasadniczo prowadzi postępowanie dowodowe (wyjaśniające) i jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie poddawany jest ocenie prawnej i aktowi subsumcji. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Stąd też, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Niemniej jednak należy podkreślić, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (I) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (II) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. przed wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. – jak tego wymagają przepisy art. 64a i art. 151a § 1 p.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy, na gruncie argumentacji przedstawionej przez Kolegium należało uznać, że organ II instancji nie zdołał wykazać, iż wystąpiły bezwzględne podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie wyznaczają zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy rozpoznające sprawę (patrz np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, dostępny jw.). Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji stanowią wskazane przez ten organ i Kolegium przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 538), jednakże w brzmieniu obowiązującym przed zmianą przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Przepis art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W tym wypadku chodzi w szczególności o powołane przez Kolegium przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p., a także § 4 (dotyczący linii zabudowy) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Wbrew żądaniu pełnomocnika skarżącego wyrażonemu na rozprawie, Sąd nie mógł jednak w niniejszej sprawie sformułować wiążącego organ II instancji poglądu, że przepisy przejściowe nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji wejścia w życie planu ogólnego. Sąd mógł jedynie wskazać na przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy, jako płaszczyznę, na której Sąd oceniał ustalenie okoliczności faktycznych niezbędnych dla załatwienia sprawy administracyjnej. Działanie zgodne z żądaniem pełnomocnika wykraczałoby poza granice sprawy sądowej wywołanej wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, zakreślone przepisami art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – tj. decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. np. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14 i 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - dostępne jw.). Przede wszystkim jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, motywy tej decyzji nie pozwalają stwierdzić, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez organ odwoławczy badana. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium wprost nie wskazało przyczyn, dla których nie skorzystało z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium odwołało się do stanowiska, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10 i 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 972/09, dostępne jw.). Jednakże w nowszym orzecznictwie upowszechnia się pogląd dopuszczający w szerokim zakresie możliwość wydawania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – tj. decyzji lokalizacyjnej – po raz pierwszy (patrz: synteza orzecznictwa przestawiona w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 363/23, dostępnym jw.). W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza to z automatu, że organ drugiej instancji nie może takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystko bowiem zależy od zakresu przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania, a mianowicie, czy zakres ten odpowiada treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20, dostępny jw.). Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty. Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tym bardziej w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. np. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2769/19 i 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 1724/25, dostępne jw.). W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i w związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, z analizy uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynikają takie okoliczności wymagające ustalenia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby finalnie wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. Zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia bowiem samo zakwestionowanie przez organ odwoławczy przedstawionego przez organ I instancji wyniku analizy funkcji, cech oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza, że – jak to słusznie podkreśla skarżący w sprzeciwie – zasadniczo jedyna wskazywana przez Kolegium nieścisłość analizy dotyczy kwestii [przebiegu] linii zabudowy budynku na działce nr [...]. Ponadto organ II instancji nie wziął pod uwagę długotrwałości prowadzonego postępowania, skoro spraw była już przedmiotem trzykrotnego rozstrzygania przez organ I instancji, który nie respektuje wytycznych sformułowanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnej Kolegium. W takiej sytuacji to Kolegium powinno podjąć się zadania w zakresie zweryfikowania ustaleń analizy urbanistycznej, skoro w ocenie tego organu jako punkt odniesienia dla ustalenia linii zabudowy należałoby rozważyć tę wyznaczoną przez zabudowę działki nr [...], której front odnosi się do drogi wewnętrznej na działce nr [...] – a co organ odwoławczy uznaje za możliwe ze względu na treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Taka nowa okoliczność w sprawie – istotna z punktu widzenia spornej kwestii wyznaczenia linii zabudowy, związanej z lokalizacją frontu terenu działki nr [...] i linii jej zabudowy – wiąże się w ocenie organu II instancji z koniecznością zweryfikowania stanu faktycznego sprawy "w myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p.". Kolegium nie zdołało jednak wyzkazać, że wyjaśnienia tej kwestii mógłby dokonać wyłącznie organ I instancji. Podkreślić należy, że na gruncie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje już stosowną analizą urbanistyczną, która została sporządzona według tego organu na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Organ odwoławczy może zatem po jej ewentualnym uzupełnieniu – czy to we własnym zakresie, czy też poprzez zlecenie skierowane do organu I instancji – rozstrzygnąć co do dopuszczalności i konkretnego sposobu ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe zagadnienie oczywiście nie wyczerpuje wszystkich kwestii, które powinny być rozstrzygnięte przed ewentualnym ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem jak zauważyło samo Kolegium – "[dopiero] w razie stwierdzenie spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji". Tym bardziej, że organ odwoławczy w podstawie prawnej swoje decyzji wskazał również na przepisy art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z uwagi na charakter sprzeciwu oraz brak możliwości zaskarżenia niniejszego wyroku przez inne strony postępowania, Sąd podkreśla, że sam fakt uchylenia zaskarżonej decyzji nie oznacza, że podziela stanowisko inwestora co do zachodzenia podstaw do wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie. Takich ocen Sąd w niniejszym postępowaniu formułować w ogóle nie może. Sąd przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy wziął pod uwagę, że w sprawie tej wystąpił pewnego rodzaju impas, który doprowadził do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej indywidualnej sprawie. Tym samym dalsze wydawanie decyzji kasatoryjnych w istocie mogłoby pozbawiać wnioskodawcę prawa do uzyskania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola będzie bowiem możliwa wyłącznie w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, po jej ewentualnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Równocześnie Sąd zauważa, że tego rodzaju rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, która ostatecznie załatwia sprawę i w ten sposób kończy postępowanie administracyjne. Rozpatrując niniejszą sprawę powtórnie, Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 p.p.s.a. podejmie działania nakierowane na merytoryczne załatwienie sprawy, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 30 września 2022 r. W odniesieniu do zagadnień wymagających uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, Kolegium na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały, względnie zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza kwestii dotyczących analizy urbanistycznej, a dalej - zgodności inwestycji z przywołanymi przez organ przepisami prawa. Niemniej jednak uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę całego postępowania wyjaśniającego, jak też zebranego materiału dowodowego oraz zawierać wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy, załatwiając sprawę na gruncie wszystkich znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów ustawowych i wykonawczych. Podsumowując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W realiach badanej sprawy nie wystąpiły wystarczające podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne nie stanowiły dostatecznej przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasatoryjnej w tej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sprzeciw okazał się usprawiedliwiony, skoro spełnione zostały przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215). Sąd uwzględnił żądanie strony i wynik sprawy. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.