II SA/Ol 44/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 16 października 2008 r. nr XVI/121/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stawiguda obręb Bartąg - jednostka B I. stwierdza nieważność § 3 pkt 3 i § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]; II. zasądza od Gminy Stawiguda na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 15 grudnia 2025 r. K. sp. z o.o. (skarżąca, spółka), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 – u.s.g.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.), wniosła skargę na uchwałę Nr XVI/121/08 Rady Gminy Stawiguda z dnia 16 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stawiguda obręb Bartąg – jednostka B (m.p.z.p.) w części dotyczącej działek nr: [...], w zakresie ustaleń części tekstowej (§ 3 pkt 3) oraz części graficznej, wprowadzających obowiązujące linie wewnętrznego podziału na działki budowlane. Zakwestionowanemu aktowi zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i wprowadzenie do planu sztywnego, podziału nieruchomości na działki budowlane (oznaczonego liniami ciągłymi jako obowiązujący), podczas gdy przepisy upoważniają organ gminy jedynie do określenia zasad i parametrów podziału (np. minimalnej powierzchni działki, szerokości frontu). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Nieruchomości te objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zakwestionowaną uchwałą. Zapisy ww. uchwały naruszają interes prawny skarżącej w sposób bezpośredni i realny. W § 3 pkt 3 części tekstowej planu oraz w części graficznej wprowadzono "linie ciągłe rozgraniczające tereny o tym samym sposobie użytkowania - wewnętrznego podziału na działki" jako ustalenia obowiązujące. Takie sformułowanie zapisów planu powoduje, że skarżąca została pozbawiona możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością w zakresie podziału geodezyjnego, ponieważ plan narzuca jeden, konkretny kształt i układ nowych działek. Dodatkowo zapisy § 6 planu dla terenu 2MN wskazują, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej z ogrodami. Dla terenu tego ustala się: zabudowa projektowana na działkach wydzielonych liniami obowiązującymi; sytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. Z powyższych przepisów jasno wynika, że zabudowę można realizować tylko jako jeden budynek mieszkalny na wydzielonej w planie działce budowlanej. To znaczy, że na terenie spółki, tj. dz. nr [...] zgodnie z planem miejscowym wydzielono 3 działki budowlane z możliwością 3 budynków mieszkalnych. Tymczasem teren ten można, przy zachowaniu innych wymogów planu oraz przepisów techniczno-budowlanych, podzielić na mniejsze działki z możliwością realizacji większej ilości budynków. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości". Precyzuje to § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że ustalenia te powinny zawierać "określenie parametrów działek (...), w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek". Analiza powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że żaden przepis prawa nie zezwala na wprowadzanie do ustaleń planu miejscowego "sztywnego" podziału terenów na działki budowlane poprzez wyrysowanie konkretnych, nieprzekraczalnych linii podziału w części graficznej. Władztwo planistyczne gminy uprawnia do kształtowania zasad podziału (normatywów), a nie do dokonywania de facto podziału geodezyjnego w procedurze planistycznej. Wprowadzone przez Radę Gminy Stawiguda (organ) rozwiązanie uniemożliwia skarżącej dokonanie innego, racjonalnego podziału terenu, zgodnego z parametrami powierzchniowymi, ale o innej geometrii niż narzucona przez planistę oraz jest sprzeczne z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., który pozwala jedynie (w zależności od potrzeb) na określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek, a nie ich dokładnych granic. Takie działanie organu stanowi zatem niedopuszczalną ingerencję w prawo własności, wykraczającą poza delegację ustawową. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżąca w dacie zakupu przedmiotowej nieruchomości posiadała wiedzę m.in. o ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w wypisie z miejscowego planu oraz o sposobie podziału nieruchomości, dlatego bezpodstawne jest stwierdzenie skarżącej, że jej interes prawny został naruszony. Plan z 2008 r. uwzględniał istniejący podział, natomiast prezes skarżącej spółki, jako osoba prywatna, dnia 6 grudnia 2019 r. zawnioskował do organu o podział nieruchomości inny niż ten wyznaczony w m.p.z.p. liniami obowiązującymi. Organ przychylił się do zaproponowanego projektu podziału, tym samym podział na wniosek współwłaścicieli nieruchomości został zrealizowany. Warto przy tym wziąć pod uwagę fakt, iż współwłaściciele nieruchomości zgodnie z przepisami prawa na każdym etapie procedury podziałowej mieli możliwość złożenia zażalenia gdyby nie zgadzali się z jego wersją, czego nie uczynili, akceptując podział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowił akt prawa miejscowego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie w sprawach skarg na tego rodzaju akty odbywa się na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z uwagi na datę podjęcia kwestionowanej uchwały zaznaczenia wymaga, iż do aktów wydanych do dnia 1 czerwca 2017 r. stosuje się tryb zaskarżania wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed tejże daty, tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), które weszły w życie i znajdują zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie (art. 17 ust. 2 ). Tym samym podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przewidującym, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu art. 101 ust. 1 może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się z kolei do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym pomiędzy obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Uwzględniając, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej znajduje się w granicach objętego ustaleniami planu obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonym symbolem "[...]") Sąd uznał, że zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości objętych zapisami planu. Interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę, że § 3 pkt 3 części tekstowej uchwały ("linie ciągłe rozgraniczające tereny o tym samym sposobie użytkowania – wewnętrznego podziału na działki") ustanowił zakaz dokonywania podziału działki, Sąd stwierdza, że rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności działek spółki, w tym rozporządzania tą nieruchomością, "pogarszając" sytuację prawną jej każdorazowego właściciela. Nadto przyjdzie zauważyć, że aktualny właściciel – nabywca nieruchomości, który nie był jej właścicielem w dacie uchwalania planu miejscowego (podmiot, któremu w czasie podejmowania uchwały nie przysługiwało prawo własności), ma legitymację do zaskarżenia spornej uchwały w odniesieniu do nieruchomości objętych planem, który ogranicza jego prawo własności. Okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego oznacza, że nabywcy nieruchomości przysługują uprawnienia do zaskarżenia planu na zasadzie wstąpienia w sytuację prawną zbywcy tej nieruchomości. Nowy właściciel – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela, w tym prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Interes prawny skarżącej jako właścicielki działek objętych planem, kształtującym sposób ich zagospodarowania, dostatecznie uzasadnia prawo zaskarżenia przedmiotowego planu (patrz: orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 447/20, CBOSA). Przechodząc dalej, z uwagi na przepis przejściowy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r., a w związku z tym art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., skarżąca powinna przed wniesieniem skargi dopełnić obowiązku z art. 101 ust. 1 u.s.g. w poprzednim brzmieniu, tj. wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, co też – jak wynika z akt sprawy – miało miejsce, a skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Przystępując zatem do kontroli uchwały w części odnoszącej się do ustanowionego w § 3 pkt 3 "wewnętrznego podziału na działki", podkreślić na wstępie należy, iż dokonywana przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r. (sygn. akt. IV SA 950/01), zgodnie z którym, w planie miejscowym ustala się warunki i zasady podziału terenu na działki budowlane, niemniej gmina ma wyłącznie prawo do ustalania warunków i zasad podziału terenu objętego planem na działki budowlane, nie ma natomiast podstawy wprowadzania zakazu podziału danego terenu na działki budowlane. Gmina może zawrzeć w planie miejscowym warunki określające między innymi liczbę i wielkość działek budowlanych i ich przeznaczenie, warunki ich tworzenia, nie może natomiast wprowadzać zakazu podziału, w tym również "wtórnego". Powyższe znajduje swą kontynuację w kolejnych judykatach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Go 185/23) wskazał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (per analogiam art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), zobowiązujący radę do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków podziału nieruchomości (poprzez określenie np. minimalnej, czy maksymalnej powierzchni działki, tudzież jej kształtu), nie przyznaje jednak radzie kompetencji do wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, który zasadą podziału nie jest (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, CBOSA). Uwzględnić należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III co do zasady dopuszcza podział nieruchomości, a więc akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego, nie może tego podziału zakazywać (por. wyroki NSA z dnia: 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/19, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Białymstoku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Go 717/22, w Bydgoszczy z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 313/22, w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 263/22). W niniejszej sprawie organ wprowadził kwestionowane linie podziału wewnętrznego, wykluczając w istocie jakikolwiek dalszy podział nieruchomości, nawet gdyby pozwalały na to ustawy. Pamiętać każdorazowo trzeba, że wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. W konsekwencji unormowanie wykraczające poza to upoważnienie byłoby naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Słuszność tego stanowiska i jednolitość orzecznictwa w tego rodzaju sprawach potwierdzają nadto najnowsze wyroki sądów administracyjnych (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 860/23, w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1348/23). Podzielając w pełni przedstawione w skardze poglądy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których upatrywać należy w ustaleniach aktu planistycznego wykraczających w § 3 i § 6 poza uprawnienie przyznane organowi stanowiącemu gminy. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w skardze, zgodnie z którym ustaleń przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania nie można utożsamiać z kompetencją rady gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź nakazów i zakazów przeprowadzenia podziału na określonych terenach objętych obowiązywaniem planu. Uwzględniając powyższe sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w objętym skargą zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.